II OSK 2678/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 620/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Zakładowi Opiekuńczo-Leczniczemu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej [...] w [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 620/17, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie nadania statutu Zakładowi Opiekuńczo-Leczniczemu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej "[...]" w [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Województwa [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. Nr 112 poz. 654 ze zm.) – dalej: "u.d.l" w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że przepis ten może być podstawą prawną kompetencji Sejmiku Województwa do podjęcia uchwały w sprawie nadania statutu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej; 2) art. 42 ust. 1, 2, 3 i 4 w zw. art. 23 oraz art. 15 u.d.l., poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że podjęcie uchwały w sprawie statutu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej ma charakter aktu prawa miejscowego, a nie aktu o charakterze wewnętrznym; 3) art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) – dalej: "ustawa o samorządzie województwa", poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że jeżeli z przepisu ustawy nie wynika, iż organem właściwym do podjęcia danego aktu prawnego jest wprost sejmik województwa (i taka sytuacja zachodzi na gruncie niniejszej sprawy, gdyż ustawodawca takiej delegacji nie przewidział), to kompetencja ta przysługuje wyłącznie zarządowi województwa. Kompetencja do nadawania statutu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej i dokonywanie zmian w statucie tych jednostek nie jest i nie była w dotychczasowych brzmieniach ustawy o działalności leczniczej zastrzeżona do kompetencji sejmiku. Taka delegacja nie wynika też z treści innych aktów prawnych. W związku z tym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 83 pkt 2 u.d.l. Przepis ten został błędnie zastosowany mimo, że z jego literalnego brzmienia nie wynika, że sejmik województwa jest organem kompetentnym do uchwalania statutu SPZOZ. W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano, że statut SPZOZ jest aktem o charakterze wewnętrznym. Określa on organy i strukturę organizacyjną samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, formę gospodarki finansowej zgodnie z postanowieniem art. 42 ustawy o działalności leczniczej. Regulacja ta nie odnosi się do praw i obowiązków innych podmiotów znajdujących się na zewnątrz i nie wywołuje żadnych zewnętrznych skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty i argumentacja skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw, albowiem Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy prawa materialnego. Zasadnie uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucja w art. 87 ust. 2 i art. 94 stanowi, że akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania tych aktów prawnych określa ustawa. Pojęcie prawa miejscowego określają również ustawy ustrojowe – w tym ustawa o samorządzie województwa - zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484 z późn. zm.) - dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych". Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach, sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Skierowane są bowiem do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego, mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, prócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu. Prawo jest bowiem jawne i każdy powinien mieć możliwość zapoznania się z jego treścią. Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11, dostępny [w:] CBOSA). W przypadku uznania, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, podlega ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że skoro zaskarżona uchwała zawierała przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu prawa miejscowego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Podstawę obowiązywania aktów prawa miejscowego stanowią przepisy prawa materialnego zawierające delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te przepisy określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie. Taką ustawą jest u.d.l., z której przepisów wynika, że: "Ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut" (art. 42 ust. 1 u.d.l.). Zgodnie z art. 42 ust. 2 u.d.l. w statucie podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą określa się: (1) nazwę podmiotu, o którym mowa w ust. 1, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych; (2) siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (3) cele i zadania podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (4) organy i strukturę organizacyjną podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji; (5) formę gospodarki finansowej. W myśl art. 42 ust. 3 u.d.l. "statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza". Z kolei z treści art. 23 u.d.l. (w zw. z art. 42 ust. 1 u.d.l. in fine) wynika, że przedmiotem regulacji statutowej objęte są także, nieuregulowane w ustawie: "sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych". Stanowisko dotyczące charakteru prawnego uchwały w sprawie nadania statutu podmiotowi leczniczemu zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12 (ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63), w którym stwierdził, że uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 u.d.l., jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami zakładu opieki zdrowotnej, gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych, np. przez wskazanie rodzaju oferowanych przez ten zakład świadczeń zdrowotnych. Konsekwencją zatem przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jest prawidłowe stwierdzenie, że podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stanowisko zajęte w powyższym wyroku, skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie w całości podziela. Mając na względzie poczynione uwagi nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w świetle brzmienia art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa: "Zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych", to organ wykonawczy jest uprawniony do nadania statutu podmiotowi leczniczemu. Domniemanie kompetencji na rzecz zarządu województwa nie dotyczy zadań i kompetencji zastrzeżonych wyraźnie na rzecz sejmiku. Jak wskazano wyżej statut podmiotu leczniczego należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Zarząd województwa nie posiada kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, gdyż ta kompetencja jest zastrzeżona do wyłącznej właściwości sejmiku województwa (art. 18 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Zgodnie z art. 42 ust. 4 w związku z art. 42 ust. 1 u.d.l. statut podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą nadaje podmiot tworzący. Skoro statut podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą jest aktem prawa miejscowego, to z uregulowań art. 18 ust. 1, art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika jednoznacznie, że organem województwa właściwym do podjęcia uchwały w przedmiocie nadania statutu podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, jest sejmik województwa, a nie zarząd. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że podejmując zaskarżoną uchwałę, Zarząd Województwa [...] przekroczył zakres swoich kompetencji wyznaczonych normą art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, gdyż podjął uchwałę w zakresie zastrzeżonym do wyłącznej właściwości sejmiku. Tym samym Sąd prawidłowo, na podstawie art. 147 P.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Zakładowi Opiekuńczo-Leczniczemu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej "[...]" w [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.