II SA/Po 363/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Starosta Ś. na podstawie art. 113 § 2 i 3 oraz art. 126 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego Ś. S. M. "J." w Ś. W. (dalej: "Spółdzielnia") na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, w następujący sposób: zobowiązanie Spółdzielni do "zainstalowania do dnia [...] września 2016 r. urządzenia pomiarowego (miernika ilości ścieków) posiadającego zakres pomiarowy odpowiedni do ilości (natężenia przepływu) odprowadzanych ścieków i posiadający monitoring online oraz całodobowy automatyczny pobierak prób, pobierający próbki ścieków proporcjonalnie do ich przepływu" (pkt II ppk 3 powyższej decyzji) nie oznacza, że Spółdzielnia została zobowiązana do przekazywania wymienionych informacji z urządzenia pomiarowego w czasie rzeczywistym do przedsiębiorstwa wodociągowego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej, Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ś. W. zwróciło się w trybie art. 113 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie treści opisanej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Skarżący wskazał, że domaga się interpretacji wyrażenia "monitoring online", jakie zostało użyte w wymienionym rozstrzygnięciu. Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej, Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ś. W. wywodziło w tej mierze, że powyższe postanowienie nakłada na Spółdzielnię obowiązek przekazywania bieżących informacji z urządzenia pomiarowego do przedsiębiorstwa wodociągowego. Spółdzielnia uznała natomiast, że wykonała nałożone na nią obowiązki, do których nie zalicza się wspomniane przekazywanie danych w czasie rzeczywistym. Organ I instancji wskazał, że zobowiązanie Spółdzielni do zainstalowania urządzenia pomiarowego online wynikało z uzgodnienia MPECWiK z dnia [...] września 2015 r., znak L.dz. [...], potwierdzonego przez Spółdzielnię w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. i na rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 2016 r. Starosta Ś. podkreślił, że w przedmiotowej decyzji nie zobowiązał Spółdzielni do przekazywania bieżących informacji z urządzenia pomiarowego w czasie rzeczywistym do przedsiębiorstwa wodociągowego, a jedynie do zainstalowania miernika ilości ścieków posiadającego monitoring online. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej, Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ś. W. wniosło zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wyjaśnienie sformułowania "posiadający monitoring online" jest nieprecyzyjne i nie odpowiada na pytanie o istotę tego obowiązku. Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej, Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ś. W. wywodziło przy tym, że dane gromadzone przez urządzenie monitorujące powinno być przekazywane drogą teleinformatyczną do przedsiębiorstwa wodociągowego. Za takim stanowiskiem przemawia bowiem art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 z późn. zm., dalej: "u.z.z.w."), według którego ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Podobnie art. 10 pkt 6 u.z.z.w. wskazuje, że dostawca ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych zobowiązany jest do zainstalowania urządzeń pomiarowych służących do określenia ilości i jakości ścieków przemysłowych na żądanie właściciela urządzeń kanalizacyjnych, jeżeli takie wymaganie jest uzasadnione możliwością wystąpienia zagrożeń dla bezpieczeństwa lub zdrowia osób obsługujących urządzenia kanalizacyjne lub bezpieczeństwa konstrukcji budowlanych i wyposażenia technicznego urządzeń kanalizacyjnych lub procesu oczyszczania ścieków. Z kolei art. 10 pkt 5 u.z.z.w. nakłada na dostawcę ścieków obowiązek udostępniania wyników kontroli wewnętrznej przestrzegania ilości i natężenia dopływu ścieków przemysłowych oraz ich wskaźników zanieczyszczeń. Kluczowa jest przy tym możliwość żądania wspomnianych danych przez przedsiębiorstwo wodociągowe. Skarżący zaznaczył przy tym, że dane z urządzenia pomiarowego Spółdzielni są mu niezbędne do ustawienia pracy oczyszczalni i kontroli dopływu ilości ścieków przemysłowych. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r, nr [...], Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył art. 113 § 2 k.p.a. i wyjaśnił, że celem tego przepisu jest usunięcie niejasności co do treści decyzji administracyjnej, a nie prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organ administracji publicznej ma w konsekwencji obowiązek jedynie określić żądanie strony i skonfrontować je z treścią wydanego rozstrzygnięcia, by w ten sposób zbadać, czy rzeczywiście zachodzą sygnalizowane wątpliwości. Z tej perspektywy należy, zdaniem Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w P., podzielić stanowisko organu I instancji. Postanowienie nakładającej na Spółdzielnię obowiązek zainstalowania miernika ilości ścieków dysponującego monitoringiem online nie jest bowiem równoznaczne z przekazywaniem danych zbieranych przez to urządzenie do podmiotu zewnętrznego. Starosta Ś. wyjaśnił przy tym, co należy rozumieć przez zwrot "posiadający monitoring online". Organ ten nie wyszedł również poza ramy stanu faktycznego i prawnego zakreślonego w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. W piśmie z dnia [...] marca 201 r., L.Dz. [...], Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej, Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ś. W. zaskarżyło powyższe postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zażaleniu z dnia [...] stycznia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Jak wynika przy tym z art. 113 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie wyjaśnienia służy zażalenie. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że wyjaśnienie treści decyzji dotyczy jedynie przypadków, gdy jest ona zawiła i niejednoznaczna, wobec czego trudno zrekonstruować sens wydanego rozstrzygnięcia (zob. A. Wróbel, Komentarz LEX, art. 113, t. 12; postanowienie NSA oz. w Katowicach z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2160/00, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak zakreślony cel instytucji, o jakiej mowa w powołanym przepisie, sprawia, że wyjaśnienie treści aktu administracyjnego nie może prowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy, a w szczególności do wydania nowego rozstrzygnięcia merytorycznego lub uzupełnienia dotychczasowego rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/ Bk 678/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Bk 40/09, tamże; wyrok NSA oz. w Krakowie z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2144/98, tamże). Nie powinno ono również pozostawać w sprzeczności z pozostałymi elementami decyzji. Rola organu administracji publicznej dokonującego wyjaśnienia treści decyzji sprowadza się zatem przede wszystkim do klarowniejszego wyrażenia myśli, która już została zawarta w podjętym akcie administracyjnym. Specyfika postanowienia wymienionego w art. 113 § 2 k.p.a. przekłada się również na zakres badania tego orzeczenia przez sąd administracyjny. Trzeba bowiem zaznaczyć, że kontrola legalności postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji obejmuje w pierwszej kolejności zweryfikowanie, czy treść danego aktu administracyjnego jest rzeczywiście wieloznaczna, zawiła lub niejasna. Następnie niezbędne jest zbadanie, czy stanowisko organu administracji publicznej nie narusza definicji legalnych albo powszechnie przyjętych definicji sformułowanych w doktrynie lub judykaturze. Sąd powinien poza tym ustalić, czy przedstawiony przez organ administracji publicznej sens wyrażenia budzącego wątpliwości odpowiada znaczeniu, jakie ten zwrot ma w języku powszechnym lub ewentualnie w języku specjalistycznym. Sąd powinien również zbadać, czy wywody organu administracji publicznej są spójne, kompletne i logiczne. Oceniając z tej perspektywy kontrolowane rozstrzygnięcia, Sąd nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania. Przede wszystkim należy przyjąć, że wyrażenie "posiadający monitoring online", użyte w pkt II, ppkt 3 decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] (k. 171-174 akt adm. organu I instancji), mogło budzić wątpliwości z uwagi na swoją nieostrość. Okoliczność ta nie była kwestionowana również przez Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej, Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ś. W.. Skarżący wywodził w tej mierze jedynie z analizowanego sformułowania, że nakłada ono na Ś. S. M. "J." w Ś. W. obowiązek nie tylko dysponowania określonym urządzeniem pomiarowym, lecz także przekazywania danych gromadzonych przez to urządzenie. Uwzględniając wcześniejsze uwagi trzeba zauważyć, że wyrażenie "posiadający monitoring online" nie występuje w języku prawnym. Zwrot ten nie jest bowiem używany w aktach normatywnych, w szczególności w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 z późn. zm.) lub przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.). Nie można zatem wskazać jego definicji legalnej. Powyższe sformułowanie nie stanowi także elementu języka prawniczego, gdyż nie ma ono znaczenia ustalonego w wypowiedziach doktryny lub judykatury. Trudno natomiast przyjąć, że zwrot "posiadający monitoring online" w języku powszechnym oznacza nie tylko dysponowanie urządzeniem pomiarowym działającym w trybie ciągłego dostępu do sieci teleinformatycznej, lecz także przekazywanie danych gromadzonych przez to urządzenie do osoby trzeciej, w szczególności do przedsiębiorstwa wodociągowego. Do podobnego wniosku prowadzi również analiza wypowiedzi sformułowanych w języku specjalistycznych, w których zwrot "monitoring online" rozumiany jest jako "ciągła kontrola jakości ścieków realizowana przez specjalistyczne urządzenia (analizatory i inne) dokonujące ciągłych pomiarów fizycznych i chemicznych". Z tej perspektywy należy zatem uznać, że Starosta Ś. nie przekroczył kompetencji do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] (k. 1-3 akt adm. organu I instancji). Interpretacja przedstawiona w powyższym postanowieniu nie narusza bowiem definicji legalnych oraz definicji sformułowanych w doktrynie i orzecznictwie, a także odpowiada znaczeniu, jakie analizowany zwrot posiada w języku powszechnym i języku specjalistycznym. Organy administracji publicznej zaprezentowały przy tym swoje stanowisko w sposób czytelny, jasny i zrozumiały, tłumacząc motywy, jakimi się kierowały. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).