II OSK 1587/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 31 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 283/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. L. na pismo Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przeprowadzenia kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydanego orzeczenia lekarskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 31 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 283/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę P. L. na pismo Wojewody Łódzkiego z [...] listopada 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przeprowadzenia kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydanego orzeczenia lekarskiego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 17 lipca 2016 r. P. L. wystąpił do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydanego orzeczenia lekarskiego, jako podstawę prawną żądania wskazując art. 15 i ust. 1 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r., poz. 576 ze zm.). W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że kontrola podejmowana przez wojewodę na podstawie cyt. przepisu nie została przewidziana jako dodatkowy sposób weryfikacji każdego orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie odwoławczym, ale służy przestrzeganiu standardów orzekania przez lekarzy i psychologów. Stanowisko o niezależnej ocenie upoważnionego lekarza i psychologa w zakresie posiadania przez daną osobę stanu zdrowia, warunków i predyspozycji do posługiwania się bronią palną podtrzymał Wojewoda w zaskarżonym piśmie z [...] listopada 2016 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego podtrzymujące żądanie przeprowadzenia kontroli. Analizując dopuszczalność drogi sądowej w przedmiotowej sprawie, Sąd I instancji stwierdził, że przedmiot skargi nie wyczerpuje cech, z którymi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże pojęcie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd wskazał, że analiza obowiązujących aktualnie przepisów ustawy o broni i amunicji wskazuje, że dokonywanie oceny stanu zdrowia fizycznego i psychicznego osób ubiegających się o pozwolenie na broń lub posiadających takie pozwolenie zostało przekazane upoważnionym lekarzom i psychologom. Zakres i sposób przeprowadzania badań poprzedzających wydanie stosownego orzeczenia został ściśle określony w obowiązujących od dnia 30 listopada 2015 r. przepisach art. 15 a – 151 ustawy. Uregulowany w tych przepisach tryb postępowania, który przewiduje możliwość składania przez osobę podlegającą badaniom, a także organ Policji odwołań od orzeczeń lekarskich i psychologicznych stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne. Na podstawie art. 15 i ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 15 j ustawy Sąd I instancji przedstawił przebieg procedury kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich lub psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich lub psychologicznych przeprowadzanej przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wydania orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego. W ocenie Sądu, z powyższych przepisów wynika, że postępowanie prowadzone przez wojewodę celu kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich lub psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich lub psychologicznych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a sporządzony przez osoby upoważnione z przeprowadzonych czynności kontrolnych protokół nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zaskarżone pismo nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, skarga na pismo Wojewody Łódzkiego jest niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł P. L., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 6 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie, albowiem czynność odmowy przeprowadzenia kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydanego orzeczenia lekarskiego jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem wniesienie skargi na daną czynność jest w świetle prawa dopuszczalne. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kwalifikacja prawna przez Sąd I instancji zaskarżonego pisma Wojewody Łódzkiego z 4 listopada 2016 r. jako niepodlegającego kognicji sądów administracyjnych jest prawidłowa. Odmowy przeprowadzenia kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich lub psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich lub psychologicznych, o której mowa w art. 15 i ustawy o broni i amunicji, nie zalicza się do objętych właściwością sądu administracyjnego form działania administracji publicznej wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, pismo Wojewody Łódzkiego nie stanowi innego niż określony w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Przy określaniu zakresu przedmiotowego skargi na inne akty lub czynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności: 1) akt lub czynność nie mogą być decyzją ani postanowieniem w rozumieniu przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, 2) akty lub czynności mają charakter indywidualny - cecha ta wynika z określenia przedmiotu aktu (czynności) - dotyczy uprawnień lub obowiązków, 3) akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają jednak autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, 4) akty lub czynności podlegają zaskarżeniu do sądu, jeżeli są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzujący się władztwem administracyjnym, 5) akty lub czynności podjęte są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Zakres przedmiotowy aktów z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że dla kwalifikacji aktu jako objętego kognicją sądu administracyjnego na tej podstawie musi istnieć ścisły związek między działaniem organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Tak rozumianych kryteriów prawnych nie spełnia zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pismo Wojewody Łódzkiego z [...] listopada 2016 r. Wobec prawidłowości procedury wydania zakwestionowanego orzeczenia lekarskiego na podstawie obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz. U. z 2000 r., nr 79, poz. 898 ze zm.), w piśmie tym organ informuje skarżącego o bezzasadności przeprowadzenia kontroli wykonanych badań lekarskich oraz wydanego na ich podstawie orzeczenia lekarskiego, stwierdzającego, że skarżący nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji. Odwoławcze orzeczenia lekarskie i psychologiczne, wydawane na podstawie powołanego rozporządzenia, stanowiące niezależną ocenę upoważnionego lekarza i psychologia w zakresie posiadania przez daną osobę stanu zdrowia, warunków i predyspozycji do posługiwania się bronią palną, nie podlegają weryfikacji poprzez przeprowadzenie ponownych badań przez uprawnionego lekarza. W ocenie organu, skarżący nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, które wskazywałyby, że postępowanie orzecznicze jest nieprawidłowe, wobec czego, organ nie stwierdził podstaw do przeprowadzenia kontroli w trybie art. 15 i ustawy o broni i amunicji. Charakter zaskarżonego aktu wskazuje, że odmowa przeprowadzenia kontroli w trybie art. 15 i ustawy o broni i amunicji nie spełnia podstawowego warunku kwalifikacji do aktów objętych właściwością sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie stanowi odniesienia do jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku skarżącego o charakterze materialnoprawnym, wynikającego z przepisu prawa. Brak związku prawnego między zaskarżonym aktem a przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które wymagałaby potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku skarżącego wynikającego z przepisu prawa. Brak określenia przedmiotu aktu poprzez odwołanie do konkretnego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa wyłącza kwalifikację zaskarżonego aktu jako indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej objętego właściwością sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawet w razie uruchomienia procedury kontrolnej, wydany na podstawie ustaleń kontroli protokół kontroli, nie dotyczy sfery osobistych uprawnień lub obowiązków skarżącego, co wyklucza kwalifikację prawną na podstawie powołanego przepisu ustawy. Sporządzony z przeprowadzonej kontroli protokół kontrolny zawiera m.in. opis stwierdzonych nieprawidłowości i wnioski osób upoważnionych (art. 15 j ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o broni i amunicji). Ustalenia kontroli mogą być podstawą sformułowania przez wojewodę w wystąpieniu pokontrolnym zaleceń pokontrolnych, nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jednak obowiązek ten adresowany jest wyłącznie do lekarza upoważnionego lub psychologa upoważnionego, których czynności były przedmiotem kontroli, a jeżeli badania były wykonywane w podmiocie leczniczym - również kierownikowi tego podmiotu (art. 15 j ust. 7 ustawy o broni i amunicji). Wobec braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie, Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.