II SA/Ol 417/17

Dnia 25 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary w związku z przystąpieniem do użytkowania miejsc parkingowych - oddala skargę. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2014 r. "[...]" , Prezydent "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – "[...]" pozwolenia na budowę miejsc postojowych wraz z zagospodarowaniem terenu adres"[...]". Dnia 8 października 2014 r., "[...]" zawarł umowę z inwestorem na realizację przebudowy urządzeń elektroenergetycznych zgodnie z warunkami przebudowy sieci z dnia 10 czerwca 2013 r. Decyzją z dnia 23 października 2014 r., Prezydent "[...]" przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę nr "[...]" na rzecz inwestora "[...]" w zakresie dotyczącym usunięcia kolizji istniejących kabli energetycznych z projektowaną budową miejsc postojowych. Inwestor wypowiedział umowę z dnia 8 października 2014 r. pismem z dnia 1 grudnia 2014 r., wskazując, że podbudowa pod miejsce postojowe w żaden sposób nie koliduje z istniejącą linią energetyczną. Przystąpiono więc do wykonania całości robót budowlanych bez naruszenia istniejącego układu linii kablowej. Dnia 15 grudnia 2016 r., Wspólnota złożyła w siedzibie Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" zawiadomienie o zakończeniu budowy dla inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 24 kwietnia 2014 r. Dnia 20 grudnia 2016 r. organ przeprowadził kontrolę dotyczącą zgłoszenia i ustalił, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowych miejsc postojowych po zakończeniu budowy. Decyzją z dnia 12 stycznia 2017 r., organ zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, wskazując na istnienie kolizji obiektu będącego przedmiotem zawiadomienia z kablem energetycznym, który nie został przełożony na części parkingu, uniemożliwiającej przyjęcie zawiadomienia. Decyzją z dnia 30 marca 2017 r., "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w przedmiocie zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowych miejsc postojowych. Organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta "[...]" z dnia 23 października 2014 r. przeniosła pozwolenie na budowę miejsc postojowych w zakresie dotyczącym usunięcia kolizji istniejących kabli elektroenergetycznych z projektowaną budową miejsc postojowych. Skoro Prezydent uznał, że możliwe jest przeniesienie obiektu w części przebudowy sieci, przesądził o tym, iż dwa obiekty (miejsca postojowe i sieć energetyczna) mogą być realizowane w oparciu o odrębne pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy miejsc postojowych i zamiarze przystąpienia do ich użytkowania. W takiej sytuacji nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla "[...]" nałożył na Wspólnotę "[...]" karę w kwocie 40.000 zł w związku z przystąpieniem do użytkowania miejsc postojowych wraz z zagospodarowaniem terenu "[...]" zrealizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę "[...]" z dnia 24 kwietnia 2014 r. i zobowiązał Wspólnotę do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ wskazał, że Zarządca przedmiotowej nieruchomości złożył w dniu 12 stycznia 2017 r. informację, że roboty zostały zakończone w 2014 r. Obiekt był użytkowany od jesieni 2014 r. Organ stwierdził, że zawiadomienie o zakończeniu bodowy zostało przez inwestora złożone dnia 15 grudnia 2016 r., czyli prawie dwa lata po przystąpieniu do użytkowania miejsc postojowych, co stanowi naruszenie art. 54 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że obiekt został zakwalifikowany w decyzji o pozwoleniu na budowę do XIII kategorii jako pozostałe budynki mieszkalne. Po rozpoznaniu zażalenia strony na postanowienie organu pierwszej instancji, "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany również jako: PINB), postanowieniem z dnia 31 marca 2017 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na Wspólnotę karę w kwocie 25.000 zł w związku z przystąpieniem od użytkowania miejsc postojowych wraz z zagospodarowaniem terenu "[...]". Organ wskazał, iż pojęcie "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć jako wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części zgodnie z jego przeznaczeniem, funkcją. Przystąpić do użytkowania można więc tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Organ stwierdził, że inwestor w sposób prawidłowy i czytelny został pouczony w treści decyzji "[...]" z dnia 24 kwietnia 2014 r. o obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Obowiązek ten wynika też bezpośrednio z treści art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Opierając się na treści wyjaśnień Prezesa Zarządu Nieruchomości "[...]" oraz na dzienniku budowy, organ wskazał, że roboty budowlane, polegające na budowie miejsc postojowych zostały zakończone w dniu 1 grudnia 2014 r. oraz w grudniu 2014 r. przystąpiono do użytkowania obiektu. Miejsca postojowe użytkowane są przez użytkowników lokali mieszkalnych i usługowych znajdujących się na terenie należącym do Wspólnoty, co oznacza, że do użytkowania przystąpił sam inwestor, który złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania dopiero 15 grudnia 2016 r., a więc około dwa lata od daty faktycznego przystąpienia do użytkowania obiektu. Bezspornym jest więc, zdaniem organu odwoławczego, że do użytkowania miejsc postojowych przystąpiła Wspólnota w grudniu 2014 r., a obiekt jest użytkowany do dnia dzisiejszego, co potwierdza inwestor oraz załączony do akt sprawy materiał fotograficzny. Nie mają też wpływu na treść rozstrzygnięcia okoliczności, podnoszone w odwołaniu, dotyczące sporu Wspólnoty z "[...]" w sprawie kolizji istniejących kabli energetycznych z projektowaną budową miejsc postojowych. To nie "[...]" przystąpiła do użytkowania miejsc postojowych, a Wspólnota, a obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy został na "[...]" wprawdzie przeniesiony, ale wyłącznie w zakresie usunięcia kolizji istniejącego kabla energetycznego. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do niego z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, nie pozostawiając w tej kwestii organowi miejsca do uznania administracyjnego. Ustalenia organu pierwszej instancji w tym przedmiocie należy uznać za wystarczające. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że organ pierwszej instancji błędnie określił kategorię przedmiotowej budowli, co miało przełożenie na nieprawidłowe określenie wysokości kary. Zakwalifikował bowiem obiekt do kategorii XIII – pozostałe budynki mieszkalne, tymczasem miejsca postojowe nie są budynkiem, tylko budowlą. Prawidłowa kwalifikacja została wskazana w decyzji Prezydenta "[...]" z dnia 24 kwietnia 2014 r. i obiekt powinien zostać zakwalifikowany do kategorii VIII – inne budowle. Tym samym, kara powinna wynieść 25.000 zł, a nie 40.000 zł. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2017 r., "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonanie swojego postanowienia z dnia 31 marca 2017 r. W skardze, złożonej do tutejszego Sądu, Wspólnota zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ustawy Prawo budowlane przez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do użytkowania obiektu budowlanego, lecz wyłącznie do tymczasowej organizacji ruchu i miejsc parkingowych terenu budowy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, Skarżąca wniosła o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej Wspólnoty, organ z przeprowadzonych dowodów i ustalonego stanu faktycznego wyprowadził błędne wnioski na gruncie prawa materialnego, nieprawidłowe jest bowiem uznanie, że Wspólnota przystąpiła do użytkowania. W ramach budowy niezbędne było zapewnienie tymczasowych ciągów komunikacyjnych oraz tymczasowe zorganizowanie terenu tak, aby możliwy był dojazd do nieruchomości mieszkańców, służb ratowniczych, a także obsługujących budowę. Wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Skarżąca uzasadniła sytuacją majątkową Wspólnoty. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pozytywnie rozpoznał wniosek Skarżącej o wstrzymanie wykonania postanowienia. Organ podniósł, że zarzut skargi, iż w sprawie nie doszło do przystąpienia do użytkowania lecz jedynie do tymczasowej organizacji ruchu i miejsc parkingowych pojawił się dopiero na etapie złożenia skargi, a stanowisko to nie został poparte dowodami, pozostaje w sprzeczności z dowodami znajdującymi się w aktach sprawy i ma na celu ominięcie procedury określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie, odpowiadające przepisom prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2017 r., uchylające w całości postanowienie organu pierwszej instancji i nakładające na Wspólnotę "[...]" karę w kwocie 25.000 zł w związku z przystąpieniem do użytkowania miejsc postojowych wraz z zagospodarowaniem terenu "[...]". Podstawę wymierzenia kary stanowił przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem – w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl zaś art. 54 Prawa budowlanego - do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się (ust. 1). Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 55 ust. 1 ustawy - przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii: a) V, IX-XVI, b) XVII - z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie, c) XVIII - z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego, d) XX, e) XXII - z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów, f) XXIV - z wyjątkiem stawów rybnych, g) XXVII - z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych, h) XXVIII-XXX - o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że obiekt budowlany w postaci miejsc postojowych wraz z zagospodarowaniem terenu wymagał pozwolenia na budowę, które zostało udzielone decyzją Prezydenta "[...]" z dnia 24 kwietnia 2014 r. Jest to – jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy obiekt kategorii VIII, co wprost wynika z decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Tym samym, inwestor zobowiązany był zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy i oczekiwać 14 dni na zgłoszenie sprzeciwu przez organ. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, budowa miejsc postojowych została zakończona w dniu 30 listopada 2014 r. – protokół końcowego odbioru robót. W punkcie 3 protokołu stwierdzono, że roboty rozpoczęto w dniu 8.08.2014 r., a zakończono w dniu 30.11.2014 r. W aktach sprawy znajduje się też inwentaryzacja powykonawcza drogi wewnętrznej oraz miejsc postojowych i chodników z dnia 30 grudnia 2014 r. Z adnotacji służbowych, sporządzonych przez organ pierwszej instancji przy udziale Zarządcy przedmiotowej nieruchomości w dniu 20 grudnia 2016 r. i w dniu 12 stycznia 2017 r. wynika, że obiekt był użytkowany od jesieni 2014 r. W dniu 20 grudnia 2016 r. została też wykonana dokumentacja fotograficzna miejsc postojowych, na której widoczne są zaparkowane samochody. Oświadczenie o zakończeniu budowy zostało zaś złożone do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 15 grudnia 2016 r. Skarżąca Wspólnota podnosi, że w warunkach budowy miało miejsce jedynie zapewnienie tymczasowych ciągów komunikacyjnych i miejsc postojowych tak, aby możliwy był dojazd do nieruchomości mieszkańców, służb ratowniczych, a także pojazdów obsługujących budowę, co zostało błędnie zinterpretowane jako przystąpienie do użytkowania. Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czy to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy więc rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Słusznie więc przyjmuje się, że "przystąpienie do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko jeden raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1073/14). Nie można podzielić stanowiska skarżącej Wspólnoty, że niezbędne było zapewnienie tymczasowych ciągów komunikacyjnych w warunkach budowy. Budowa został bowiem zakończona już 30 listopada 2014 r. (oświadczenie kierownika budowy z dnia 9 grudnia 2016 r., protokół końcowego odbioru robót z dnia 12 grudnia 2016 r.). Jak natomiast wynika z dokumentacji fotograficznej, w okresie jej sporządzania (20 grudnia 2016 r.) obiekt był już użytkowany. Z adnotacji służbowych, sporządzonych z udziałem Zarządcy nieruchomości wynika zaś, że obiekt był użytkowany od jesieni 2014 r. Zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło zaś do organu pierwszej instancji w dniu 15 grudnia 2016 r. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, stwierdzić należy, że przystąpiono do użytkowania miejsc postojowych wraz z zagospodarowaniem terenu przy "[...]" z naruszeniem postanowień art. 54 Prawa budowlanego. Tym samym, nałożenie kary było uzasadnione i konieczne, bowiem decyzja w tym przedmiocie jest decyzją związaną i nie podlega uznaniu administracyjnemu. Podnieść też należy, że bez znaczenia w sprawie pozostaje podnoszona przez Skarżącą decyzja WINB z dnia 30 marca 2017 r., uchylająca decyzję-sprzeciw organu pierwszej instancji z dnia 12 stycznia 2017 r. w przedmiocie zawiadomienia o zakończeniu budowy miejsc postojowych i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził w niej wyłącznie, że sprzeciw jest bezprzedmiotowy, bowiem decyzją z dnia 23 października 2014 r., PINB przeniósł decyzję nr "[...]" z dnia 24 kwietnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę na "[...]" w zakresie dotyczącym usunięcia kolizji istniejących kabli energetycznych z projektowaną budową miejsc postojowych. Protokół końcowego odbioru robót i zakończenie budowy miejsc postojowych obejmowały więc zakres robót uwzględniający decyzję z dnia 23 października 2014 r. i decyzja WINB z dnia 30 marca 2017 r. pozostaje bez znaczenia dla oceny, że doszło w sprawie do przystąpienia do użytkowania miejsc postojowych wraz z zagospodarowaniem terenu "[...]" z naruszeniem przepisów prawa. Jednocześnie, odnosząc się do wniosku skarżącej Wspólnoty o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że jest on bezprzedmiotowy, ponieważ postanowienie to zostało wstrzymane postanowieniem WINB z dnia 24 kwietnia 2017 r. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.