IV SAB/Gl 138/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2017 r. sprawy ze skargi D.B. na bezczynność Prezesa A w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W skardze na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. skierowanej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach D.B. wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 4 kwietnia 2017r. skierowała do Sądu Okręgowego w K. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek o udostępnienie informacji o wszystkich toczących się postępowaniach z udziałem A spółka z ograniczona odpowiedzialnością oraz o udostępnienie sygnatur tych postępowań. W odpowiedzi uzyskała pismo z dnia 12 kwietnia 2017r. nazwane "zawiadomieniem", w którym działający w imieniu adresata wniosku Wiceprezes Sądu Okręgowego odmówił wydania decyzji w zakresie wniosku stwierdzając brak podstaw do jej wydania oraz odmawiając wnioskowanej informacji przymiotu informacji publicznej. Skarżąca uznała uzyskaną odpowiedź jako zawierającą odosobnione i subiektywne stanowisko. Odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych i literatury przedmiotu, w którym dokonano interpretacji sformułowań ustawowych, w szczególności odnoszących się do terminu "informacja publiczna". Przytoczyła definicję informacji publicznej wytworzoną w toku stosowania prawa wskazując, że jest to treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób organ dotyczących bez względu na to co jest ich przedmiotem. Są to zarówno dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet jeśli nie pochodzą wprost od niego. Istotne jest, że organ używa ich do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Zauważyła także, że dla traktowania danej informacji jako publicznej decydujące powinno być nie samo jej wytworzenie lecz fakt, że została pozyskana, zachowana lub wytworzona w celu realizacji zadań publicznych. Odstępstwo od zasady prawa do informacji możliwe jest tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnego uzasadnionego wyjątku opartego na podstawie ustawowej. Zdaniem skarżącej, wyłączenie jawności na podstawie art. 153 K.p.c. mogłoby stanowić o zaistnieniu takiego wyjątku. Jednak skarżąca nie została poinformowana, że przyczyną odmowy udzielenia jej informacji jest tajemnica przedsiębiorstwa oraz ochrona danych osobowych, a takie sytuacje muszą być odnoszone do konkretnych informacji dostarczonych sądowi i ujętych w decyzji. Jako bezsporne w sprawie skarżąca uznała, że adresat jej wniosku o udostępnienie informacji jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się ponownie na stanowisko judykatury skarżąca stwierdziła, że orzeczenia sądowe, jako wydane w sprawie przez sąd w ramach jego działalności orzeczniczej, są danymi publicznymi i podlegają udostępnieniu po ich zanonimizowaniu. Podobnie informacją publiczną są dane wynikające z urządzeń ewidencyjnych prowadzonych przez organ. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e i lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania oraz prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Wobec tego skarżąca przyjęła, że informację publiczną stanowi informacja wynikająca z urządzeń ewidencyjnych prowadzonych przez organ - taka jak data wniesienia pozwu, sygnatura sprawy, informacja czy orzeczenie jest prawomocne, czy było kwestionowane w drodze zaskarżenia oraz podanie wykazu spraw w toku wniesionych przez określony podmiot. Z tych też przyczyn podmiot zobowiązany, jakim jest Prezes Sądu Okręgowego, powinien był udostępnić skarżącej wnioskowane przez nią dane polegające na wskazaniu spraw cywilnych toczących się przed sądem z udziałem wskazanego we wniosku podmiotu oraz informację pod jaką sygnaturą prowadzone jest postępowanie, gdyż dane te stanowią informację publiczną. Takie stanowisko, zdaniem skarżącej, odpowiada poglądowi wyrażonemu w orzecznictwie i wskazała wyrok WSA w Łodzi dnia 9 października 2014r. sygn. akt II SAB/Łd 110/14. Dodatkowo skarżąca wskazała na pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym odmowa ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej. Jedynie wtedy, gdy wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, dopuszczalną i właściwa formą odniesienia się do wniosku jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy. Uznając wnioskowaną informację za informację publiczną skarżąca stwierdziła, że odmowa jej udostępnienia mogła nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Niezałatwienie jej wniosku we właściwej formie skarżąca uznała za bezczynność po stronie organu. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, działający w imieniu Sądu Okręgowego upoważniony do działania przez Prezesa Sądu jego Wiceprezes, podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zawiadomieniu z dnia 12 kwietnia 2017r. skierowanym do skarżącej po otrzymaniu wniosku złożonego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że skonkretyzowanie pojęcia "sprawa publiczna" ustawodawca pozostawił doktrynie i orzecznictwu. Odwołując się do treści wyroku NSA z dnia 30 października 2002r. sygn. akt II SA 1956/02 i wyroku WSA w Gorzowie z dnia 16 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Go 811/10 organ podniósł, że o zakwalifikowaniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe czyli treść i charakter informacji. Informację publiczną stanowi bowiem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władze realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Prawo do informacji publicznej stanowi uprawnienie do żądania informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych dotyczących istniejących w ramach danej instytucji procedur, wyznaczonych zadań i procesu ich realizacji. Stwierdzono, że wnioskodawczyni domagała się informacji w zakresie wszystkich toczących się postępowań z udziałem konkretnego podmiotu oraz udostępnienia sygnatur tych spraw. Zdaniem organu, żądana informacja wykracza poza zakres określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej ponieważ chodzi nie o działanie organu władzy publicznej jakim jest sąd lecz o informację czy z udziałem konkretnego podmiotu zainicjowano postępowanie sądowe. Tym samym żądana informacja nie spełnia przesłanki podmiotowej, która decydowałaby o możliwości istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej zgodnie z zasadami i trybem określonym w w/w ustawie. Powołując się ponownie na stanowisko judykatury (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2002r. sygn. akt I SA/Ka 655/02) organ wyjaśnił, że sprawami publicznymi nie są bowiem konkretne indywidualne sprawy danej osoby lub danego podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniono nadto, że ze względów technicznych i organizacyjnych każdej sprawie nadawana jest przez sąd sygnatura, jednak nie sposób uznać tego działania za działanie wytwarzające informację dotyczącą funkcjonowania instytucji publicznej zwłaszcza gdy wnioskodawczyni domaga się informacji o postępowaniach z udziałem wskazanego przez siebie podmiotu. Z ostrożności wskazano, że we wniosku nie domagano się dokumentów wytworzonych przez Sąd w postaci odpisów orzeczeń i ich uzasadnień ale sygnatur spraw. Orzeczenia i uzasadnienia wyroków podlegają udostępnieniu tylko w zakresie publicznym, a więc po odjęciu elementów indywidualnych, a więc po ich anonimizacji. Nie oznacza to ograniczenia dostępu do informacji publicznej lecz usunięcie elementów dotykających sfery prywatności podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne określone w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a która nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem organu, wnioskodawczyni składając wniosek zmierzała do ustalenia sytuacji procesowej określonego podmiotu, tym samym nawet anonimizacja tych danych nie odniosłaby zamierzonego celu. Wniosek nie obejmował informacji publicznej lecz dotyczył wiedzy o sprawach sądowych określonego podmiotu. Taki dostęp regulowany jest natomiast przepisami procedury sadowej w art. 9 K.p.c. i normami regulującymi prawo do wglądu do akt spraw sądowych. Z przedstawionych przyczyn organ uznał zawiadomienie przekazane w odpowiedzi na wniosek za właściwe załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r.,poz. 1369.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Ja wynika ze stanowiska prezentowanego przez stronę skarżąca jej wniosek złożony do Prezesa Sądu Okręgowego w K. wymagał załatwienia na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przeciwny pogląd prezentował natomiast adresat wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany jest zatem do oceny, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy określeniu trybów w jakich realizuje się prawo do udzielanie informacji (poza Sejmem i Senatem, dla których podstawę w tym względzie stanowią ich regulaminy - art. 61 ust. 4 Konstytucji RP), a także określa ograniczenia prawa do informacji, ponieważ uprawnienie do informacji publicznej nie ma bezwzględnego charakteru (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast zakres tego prawa wyznacza Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 odnosząc go do działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o informacji publicznej jest udostępniana na wniosek. Oznacza to po pierwsze, że to wnioskodawca określa, czego dotyczy jego żądanie, po drugie oznacza, że ocena tego, czy wniosek dotyczy informacji publicznej, dokonywana powinna być przez pryzmat informacji, o które wnioskuje podmiot składający wniosek. Adresat wniosku nie został upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania. Wskazanie zatem wnioskowanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budził wątpliwości. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę w sposób pozwalający odczytać jego wolę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo to traktowane jest bardzo szeroko, jako jedno z praw człowieka, przyrodzone, niezbywalne i istniejące niezależnie od woli państwa. Obejmuje ono wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji - oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji - niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej - por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.). Nie mniej szeroko traktowane jest prawo do informacji publicznej na poziomie prawa krajowego. Nawiązując do treści art. 61 Konstytucji sądy definiują bowiem informację publiczną, jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Zwraca jednak uwagę, że każda z przedstawionych interpretacji pozwala uznać, za informację publiczną - informację dotycząca konkretnego faktu, wiadomości, dokumentu. Od woli wnioskodawcy zależy jakiej informacji żąda i tylko taką ma obowiązek przekazać mu organ zobowiązany. Sąd uznał za stosowne przywołać in extenso treść wniosku skarżącej, który brzmiał następująco - "zwracam się z uprzejmą prośbą o udzielenie informacji o wszystkich toczących się postępowaniach z udziałem A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością KRS [...], NIP [...], Regon [...] z siedzibą w K., co do oraz udostępnienie sygnatur tych postępowań". Zdaniem Sądu przedmiot wniosku, a więc wiadomość o postępowaniach, które miałyby toczyć się z udziałem określonego imiennie podmiotu, nie został określony. Nie istnieje bowiem możliwość odpowiedzi na pytanie o wszystkie toczące się postępowania i ich sygnatury "co do". Adresat wniosku nie jest upoważniony do doprecyzowania wniosku, nadawania mu kształtu w zależności od swojej woli, wybiórczo udzielania odpowiedzi, ani też wzywania do merytorycznego uzupełnienia wniosku. Sąd podziela pogląd o braku możliwości stosowania w postępowaniu zmierzającym do udzielenia informacji publicznej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (poza etapem postępowania kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej), a w tym obowiązku adresata wniosku do wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych. Przede wszystkim jednak zwraca uwagę fakt, że nie jest brakiem formalnym niedoprecyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wymagające modyfikacji o charakterze merytoryczny. Wezwanie wnioskodawcy do modyfikacji stanowiska co do merytorycznej zawartości wniosku, zdecydowanie wykracza poza zakres kompetencji organu wynikających z art. 64 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, z którego nie wynika, czego w istocie dotyczy żądanie, nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji tego organ nie ma możliwości popaść w bezczynność w rozpatrzeniu wniosku. Powtórzyć tu wypada stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podzielane przez skład orzekający, co do tego, że niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 219/15 publ. CBOSA). Skoro do Prezesa Sądu Okręgowego w K. nie wpłynął wniosek, który uznany mógłby być za pismo zawierające materialnoprawne żądanie udostępnienia informacji publicznej, to tym samym logiczne jest, że organ ten nie mógł popaść w bezczynność w rozumieniu przepisów ustawy P.p.s.a. W tym stanie rzeczy rozważania czy pismo skarżącej skierowane do Prezesa Sądu Okręgowego w K. dotyczy informacji publicznej, jest rozważaniem czysto teoretycznym, gdyż pismo to dotyczy nieokreślonego przedmiotu. Wszystkie postępowania "co do" nie pozwalają wybrać desygnatów tej grupy postępowań, do której zawęziła skarżąca swoje żądanie. Na marginesie sprawy zaznaczyć można, że nawet, gdyby organ, wbrew kompetencjom wynikającym z art. 10 ust. 1 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznał, że wniosek dotyczy wszystkich postępowań prowadzonych z udziałem danego podmiotu, to pytanie "o toczące się postępowanie" z udziałem wskazanego podmiotu, nie jest pytaniem, na które można odpowiedzieć w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ramach pojęcia "toczące się postępowanie" kryje się wiele informacji (o jego stronach, przedmiocie, przebiegu, zawartości akt sądowych, wydanych orzeczeniach, treści protokółów, terminach posiedzeń sądowych i,t,p). W ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej adresat wniosku jest zobowiązany udostępnić konkretną, wskazaną we wniosku informację. Pytanie o wszystkie toczące się postępowania z udziałem określonego podmiotu, sformułowane jest zbyt generalnie, by pozwalało adresatowi na odpowiedź w trybie ustawy o informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.