II OSK 3350/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 411/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 411/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej zwane Kolegium) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie (w tym nadbudowie) jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na gabinety lekarskie oraz budowie elementów zagospodarowania terenu, przewidzianej do realizacji [...]. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent Miasta Łodzi (dalej zwany organem I instancji), po rozpatrzeniu wniosku [...], ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Określił przy tym następujące zasady zabudowy: linię zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...]od 0,19 (wskaźnik istniejący) do 0,33; szerokość elewacji frontowej: strony [...]- zgodnie z wnioskiem - bez zmian (ok.15 m), - od strony ul. [...] i od wschodniej strony działki - od 16 m (wielkość istniejąca) - do 28 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od wymiaru istniejącego (ok. 6 m) do 10 m (zgodnie z wnioskiem); geometrię dachu: dach dwu - lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych - zgodnie z wnioskiem - 0-20°, główna kalenica równoległa lub prostopadła do [...]o wysokości od wymiaru istniejącego (ok. 6,5-7 m) - do 11,5 m. Na skutek odwołania skarżącej, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium oceniło, że wyznaczenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy; granice tego terenu wytyczone wokół terenu inwestycji, odpowiadają bowiem trzykrotnej szerokości działki nr [...], od strony ulicy bez nazwy, przez którą planowana jest obsługa komunikacyjna terenu inwestycji. W dalszej kolejności Kolegium, odnosząc się do poszczególnych parametrów inwestycji ustalonych w decyzji organu I instancji, w pierwszej kolejności stwierdziło, że podstawę wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji stanowił przepis § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 'Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") – z jednej bowiem strony linie te wyznaczono po obrysie istniejącego budynku, z drugiej natomiast wyznaczone linie zabudowy zachowują cechy tego parametru z obszaru analizy. Następnie Kolegium przypomniało, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki ustalono w przedziale od 0,19 do 0,33. Stwierdziło, że wielkości te odpowiadają - minimalna - wielkości wskaźnika istniejącego obecnie na działce nr [...], maksymalna zaś - maksymalnej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, istniejącej w obszarze analizy (działka nr [...]). Zdaniem Kolegium ustalenie takie uznać należy za prawidłowe, a zastosowanie w tym wypadku § 5 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy, jako wyjątek od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 wyznaczania tego parametru na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Kolegium wywiodło bowiem, iż przedmiotem inwestycji jest m.in. rozbudowa istniejącego budynku, co czyni oczywistym odwołanie się w zakresie ustalania minimalnej wielkości wskaźnika zabudowy do stanu obecnego. Zdaniem Kolegium, prawidłowo też w przypadku wielkości maksymalnej wskaźnika, organ I instancji odwołał się do zabudowy o tej samej funkcji co planowana, dodatkowo bardzo podobnej z uwagi na wielkość zabudowy i proporcje budynku. Jednocześnie Kolegium dodało, iż ustalenie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji na poziomie średniej wielkości z obszaru analizy, czyli ok. 0,20, niweczyłoby w istocie zamiar inwestora i stanowiłoby zbyt rygorystyczne ograniczenie, biorąc pod uwagę stan zagospodarowania terenu sąsiedniego. Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, Kolegium stwierdziło, że jak wskazuje część opisowa przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy, szerokość elewacji frontowej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wynosi od 9 m do 28 m dla zabudowy jednorodzinnej i od 10 m do 40 m dla zabudowy wielorodzinnej. Zdaniem Kolegium, ustalone dla planowanego budynku wielkości znajdują odzwierciedlenie w szerokościach elewacji frontowych, istniejących w obszarze budynków o tej samej funkcji i ustalenie to nie narusza przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Kolegium, nie narusza też § 6 rozporządzenia ustalenie dla planowanej inwestycji szerokości elewacji od trzech stron działki nr [...], co znajduje uzasadnienie w jej narożnikowym położeniu, jak i w potrzebie zachowania istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium przypomniało, że ustalono ją dla planowanej inwestycji w przedziale od 6 m do 10 m. Podało, że ustalona dla planowanej inwestycji minimalna wielkość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiada wysokości planowanego do nadbudowy budynku w stanie obecnym, maksymalna natomiast jest bardzo zbliżona do maksymalnej wielkości tego parametru (ok.10,5 m) z obszaru analizy dla zabudowy o takiej samej funkcji jak planowana, tj. mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenie takie nie narusza zatem - w ocenie Kolegium - przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Odnosząc się zaś do geometrii dachu ustalonej dla nowej zabudowy, Kolegium wskazało, że zgodnie z brzmieniem § 8 rozporządzenia, geometrię dachów ustalono odpowiednio do geometrii dachów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Jak bowiem wskazuje część opisowa analizy, budynki w obszarze analizowanym posiadają geometrię dachu o takich cechach jak ustalone dla planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie, choć ustalenie większości wymagań dla nowej zabudowy nastąpiło przy zastosowaniu wyjątku od zasady wyznaczania danego parametru, to każdy z tych przypadków znajduje potwierdzenie w wynikach analizy, a zastosowanie wyjątków zostało w dostateczny sposób uzasadnione przez organ I instancji. Tym samym Kolegium uznało zarzuty odwołania, dotyczące prawidłowości ustalonych zaskarżoną decyzją wymagań dla nowej zabudowy, za nieuzasadnione, wskazując, że parametry ustalone dla inwestycji planowanej na działce nr [...] nie odbiegają od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a wręcz przeciwnie stanowią ich kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, planowana inwestycja spełnia także warunek kontynuacji funkcji. Kolegium wyjaśniło bowiem, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednak występuje tam też nieliczna zabudowa o charakterze usługowym - [...]., (sklep internetowy) [...]. Taki stan zagospodarowania nie wyklucza - zdaniem Kolegium - zaistnienia na omawianym terenie funkcji planowanej w parterze planowanego do rozbudowy i nadbudowy budynku - czyli gabinetów lekarskich. Organ podkreślił przy tym, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić. Końcowo Kolegium zaznaczyło, że treść wniosku nie daje podstaw do obaw, że usługi planowane w rozbudowanym budynku mogą mieć charakter uciążliwy. Kolegium nie stwierdziło także naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym skarżącej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W skardze na powyższą decyzję Kolegium, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (dalej zwanego Sądem I instancji), skarżąca zarzuciła naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest: art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz § 1 pkt 2, § 2 pkt 4, § 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7, § 8 rozporządzenia, jak i przepisów postępowania, to jest: art. 77 i art. 80 w zw. z art. 10 § 1 oraz 2 k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone przez ustawodawcę w treści art. 61 § 1 u.p.z.p., co uzasadnia wydanie decyzji o ustaleniu dla niej warunków zabudowy i jej pozostawanie w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu I instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie dowodzi, że wyznaczenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia. Sąd I instancji podał, że granice tego terenu, wytyczone wokół terenu inwestycji, odpowiadają trzykrotnej szerokości działki nr [...], od strony ulicy bez nazwy, przez którą planowana jest obsługa komunikacyjna terenu inwestycji. Ocenił, że obszar ten trafnie uznało Kolegium za prawidłowy i wystarczający dla oceny możliwości realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Za prawidłowe Sąd I instancji uznał także ustalenia dotyczące wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a ponadto ocenił, że zastosowanie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Wywiódł przy tym, że przedmiotem inwestycji jest m.in. rozbudowa istniejącego budynku, co czyni oczywistym odwołanie się w zakresie ustalenia minimalnej wielkości wskaźnika zabudowy do stanu obecnego. Za trafne Sąd I instancji uznał także stanowisko Kolegium dotyczące prawidłowości odwołania się organu I instancji w przypadku wielkości maksymalnej wskaźnika do zabudowy o tej samej funkcji co planowana, w analizowanej sprawie bardzo podobnej z uwagi na wielkość zabudowy i proporcje budynku. W dalszej kolejności Sąd I instancji, w oparciu o analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, podzielił ustalenia organów dotyczące szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku. Stwierdził, że przyjęte przez organy wielkości znajdują odzwierciedlenie w szerokościach elewacji frontowych istniejących w obszarze budynków o tej samej funkcji, a co za tym idzie, ustalenia te nie naruszają przepisu § 6 rozporządzenia. Przyjął, że przepisu tego nie naruszają również ustalenia dla planowanej inwestycji dotyczące szerokości elewacji od trzech stron działki nr [...], gdyż znajduje to uzasadnienie w jej narożnikowym położeniu, jak i w potrzebie zachowania istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego. Sąd I instancji za prawidłowe uznał również ustalenia organów dotyczące minimalnej wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Podał, że ustalona dla planowanej inwestycji minimalna wielkość tej wysokości odpowiada wysokości planowanego do nadbudowy budynku w stanie obecnym, maksymalna natomiast jest bardzo zbliżona do maksymalnej wielkości tego parametru (ok. 10,5 m) z obszaru analizy dla zabudowy o takiej samej funkcji jak planowana, tj. mieszkaniowej jednorodzinnej. Stwierdził, że zasadnie zatem organy przyjęły, że ustalenia te nie naruszają przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Za trafne i zarazem prawidłowe, w ocenie Sądu I instancji, uznać należy także ustalenia dotyczące geometrii dachu nowej zabudowy. W związku z powyższą oceną dokonanych w sprawie przez organy ustaleń Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że wprawdzie ustalenie większości wymagań dla nowej zabudowy nastąpiło przy zastosowaniu wyjątku od zasady wyznaczania danego parametru, to jednak każdy z tych przypadków znalazł potwierdzenie w wynikach analizy, a zastosowanie wyjątku zostało dostatecznie uzasadnione w sprawie. Stwierdził, że ustalone dla planowanej inwestycji parametry nie odbiegają przy tym od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, lecz przeciwnie stanowią ich kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji, Kolegium trafnie także przyjęło, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji. Podało przy tym, że jak wynika z akt sprawy, w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przy czym występuje tam także nieliczna zabudowa o charakterze usługowym - [...]. Za trafną uznał więc ocenę Kolegium, że taki stan zagospodarowania nie wyklucza zaistnienia na omawianym terenie funkcji planowanej w parterze planowanego do rozbudowy i nadbudowy budynku, czyli gabinetów lekarskich. Zgodził się także z Kolegium, że treść wniosku nie daje podstaw do obaw, że usługi planowane w rozbudowanym budynku mogą mieć charakter uciążliwy. Wskazał, że projektowana inwestycja polega m.in. na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z oznaczeniem na gabinety lekarskie, a zatem ma spełniać funkcję usługową poprzez świadczenie usług w zakresie opieki zdrowotnej i w tym zakresie jego sformułowania nie budzą wątpliwości. Skonstatował, że zasadnie więc organy przyjęły, że w sprawie nie było podstaw do żądania od inwestora dalszego sprecyzowania wniosku w zakresie rodzaju świadczeń, tj. POZ, czy gabinety specjalistyczne. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium w kwestii oceny zasadności zarzutu naruszenia w sprawie art. 10 k.p.a. Na kanwie powyższych rozważań Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko Kolegium, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Stąd też, powołując art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez akceptację naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania przez organy administracyjne to jest: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. oraz z § 1 pkt 2, § 2 pkt 4, § 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1; § 6 ust. 1; § 7; § 8 rozporządzenia poprzez: a) błędne wyznaczenie zakresu granic obszaru analizowanego, który zamiast kształtu zbliżonego do koła z centralnie umiejscowioną działką 348/1, został zakreślony jako elipsa o orientacji północ południe; b) błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy przekraczające średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi jak wynika z treści analizy urbanistycznej 20 % zaś według strony 19,2% (w kontekście naruszenia § 5 rozporządzenia); skarżąca oceniała, że w warunkach niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania wyjątku od zasady; c) błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...] o szerokości do 28 m (w kontekście naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia) d) błędne ustalenie dwóch elewacji frontowych (od strony [...]j), w sytuacji gdy budynek może posiadać jedną tylko elewację frontową (w kontekście naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia); e) ustalenie błędnej dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (w kontekście naruszenia § 7 rozporządzenia); f) ustalenie błędnej dopuszczalnej wysokości kalenicy (w kontekście naruszenia § 8 rozporządzenia); skarżąca wskazała przy tym na brak umotywowania przyjętej w analizie wysokości kalenicy g) błędne ustalenie, iż usługi w postaci gabinetów lekarskich kontynuują funkcję realizowaną przez istniejącą zabudowę, oraz iż gabinety lekarskie mają cechę działalności usługowej nieuciążliwej; skarżąca podniosła przy tym, że co prawda w najbliższej okolicy są zarejestrowane podmioty wykonujące działalność gospodarczą, jednakże nie jest to tożsame z prowadzeniem usług dla ludności. Wskazała, że te inicjatywy gospodarcze wkomponowują się bezkonfliktowo, harmonijnie w dominującą, wiodącą funkcję mieszkaniową. Oceniła, że w analizowanym obszarze brak jest infrastruktury związanej z prowadzeniem usług dla ludności, jakimi bez wątpienia są usługi medyczne. Skonstatowała, że z uwagi na fakt, iż udzielanie świadczeń medycznych związane jest z wizytami pacjentów, działalność taka ma charakter działalności uciążliwej dla sąsiadów, powoduje zwiększonych ruch osobowy oraz generuje uciążliwy hałas, jak również parkowanie zwiększonej liczby pojazdów. h) w ocenie skarżącej, Kolegium nie wyjaśniło zamiaru inwestorskiego poprzez brak wskazania ilości planowanych gabinetów i rodzaju świadczeń (Podstawowa Opieka Zdrowotna, czy też świadczenia specjalistyczne) co ma znaczenie do ustalenia, kontynuacji funkcji zabudowy, jak również liczby wymaganych miejsc parkingowych; 2) art. 77 i art. 80 w zw. z art. 10 § 1 oraz 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, oraz odstąpienie od ponownego zawiadomienia stron postępowania i tym samym uniemożliwienie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, oraz uniemożliwienie zgłoszenia nowych dowodów na etapie postępowania przed organem I instancji co uniemożliwiło odwołującemu odniesienie się do uzupełnionych (rozszerzonych) wniosków w przypadku podstawowego dowodu stanowiącego podstawę dla wydania decyzji, jaką bez wątpienia jest analiza urbanistyczna. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania R. B., który wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej uznając, że środek zaskarżenia nie jest oparty na uzasadnionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Ponadto oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem skarżącej o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302); dalej jako p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Skarżąca zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest: art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. oraz z § 1 pkt 2, § 2 pkt 4, § 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1; § 6 ust. 1; § 7; § 8 rozporządzenia, jak i przepisów postępowania, to jest: art. 77 i art. 80 w zw. z art. 10 § 1 oraz 2 k.p.a. Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw. Nieuprawnione jest bowiem stawianie Sądowi I instancji w tej sprawie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. W świetle tego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia m.in. następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów w błędnym ustaleniu, iż usługi w postaci gabinetów lekarskich kontynuują funkcję realizowaną przez istniejącą zabudowę, oraz iż gabinety lekarskie mają cechę działalności usługowej nieuciążliwej. Ocena skarżącej w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie może być uznana za prawidłową. Wymaga bowiem podkreślenia, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie, co oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Przyjąć więc należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza jednak bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. Zbyt wąska wykładnia terminu "kontynuacja funkcji zabudowy" prowadziłaby bowiem do naruszenia proporcjonalności pomiędzy - wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego - zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że z przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistyczno-architektonicznej jednoznacznie wynika, że choć w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to występuje tam także nieliczna zabudowa o charakterze usługowym - [...]. Nie sposób więc przyjąć, aby taki stan zagospodarowania wykluczał zaistnienie na tym terenie funkcji planowanej w parterze przeznaczonego do rozbudowy i nadbudowy budynku, czyli gabinetów lekarskich. Tym samym, za prawidłową uznać należało ocenę Sądu I instancji, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodzić należy się także z oceną Sądu I instancji, że treść wniosku nie daje podstaw do obaw, że usługi planowane w rozbudowanym budynku mogą mieć charakter uciążliwy, co chybionym czyni zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Jak trafnie podniesiono zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiącą jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W niniejszej sprawie oznacza to, że podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące ochrony jej interesów będą mogły wywołać oczekiwany przez nią skutek dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku także, sformułowane przez skarżącą w skardze kasacyjnej, zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji § 1 pkt 2, § 2 pkt 4, § 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1; § 6 ust. 1; § 7; § 8 rozporządzenia. Zarzuty te, co należy podkreślić, nie zostały przez stronę należycie uzasadnione i w istocie stanowią jedynie polemikę z oceną Sądu I instancji co do prawidłowości ustalonych przez organy warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazywano bowiem, że wprawdzie ustalenie większości wymagań dla nowej zabudowy nastąpiło przy zastosowaniu wyjątku od zasady wyznaczania danego parametru, to jednak każdy z tych przypadków znalazł potwierdzenie w wynikach analizy, a zastosowanie wyjątku zostało dostatecznie uzasadnione w sprawie. Skarżąca, choć zakwestionowała tą ocenę, to nie podała jednak argumentów, które mogłyby wskazywać na wadliwość stanowiska Sądu zajętego w niniejszej sprawie. Co zaś się tyczy zarzutu błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, to wobec braku określenia w przepisach jego kształtu, zakreślenie tego obszaru w niniejszej sprawie jako elipsy o orientacji północ południe zamiast – jak podaje skarżąca - jako koła z centralnie umiejscowioną działką inwestora, nie może uzasadniać zarzutu naruszenia § 3 rozporządzenia. Chybione są wreszcie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest: art. 77 i art. 80 w zw. z art. 10 § 1 oraz 2 k.p.a. Zgromadzony przez organy materiał dowodowy był wystarczający do załatwienia sprawy, a ponadto został prawidłowo oceniony przez te organy. Natomiast sygnalizowane przez skarżącą uchybienia organów w realizacji, wynikającej z art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, pozostały bez istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro w żaden sposób nie ograniczyły możliwości dokonywania przez skarżącą konkretnych czynności procesowych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.