I OW 80/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy W. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. G. w sprawie reklamacji wyborczej na nieprawidłowość w rejestrze wyborców postanawia: wskazać jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia Wojewodę W. Wojewoda W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy P. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborców. W uzasadnieniu wniosku podano, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. A. G. złożył do Wójta Gminy P. reklamację na nieprawidłowość w rejestrze wyborców wnosząc o wykreślenie z tego rejestru A. P., ponieważ od wielu miesięcy nie zamieszkuje na terenie Gminy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Wójt Gminy P., na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wskazując, że w dniu [...] października 2016 r. wydał w tożsamej sprawie decyzję, o której mowa w art. 22 § 3 Kodeksu wyborczego. Postanowienie to A. G. zaskarżył w drodze zażalenia, kierując je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Za pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Kolegium, powołując się na art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazało zażalenie Wojewodzie uznając, że zgodnie z art. 18 § 11 Kodeksu wyborczego rejestr wyborców prowadzi gmina jako zadania zlecone, a zatem w myśl art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.) uzasadnia to właściwość Wojewody. W ocenie Wojewody stanowisko Kolegium jest błędne. Prowadzenie rejestru wyborców powierzono jako zadanie zlecone gminom, stosownie do art. 18 § 1 i § 11 Kodeksu wyborczego. Reklamację na nieprawidłowości w rejestrze wyborców do wójta może wnieść każdy w trybie określonym w art. 22 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego. Podlega ona rozpatrzeniu w terminie 3 dni w drodze decyzji. Na decyzję nieuwzględniającą reklamacji lub powodującą skreślenie z rejestru wyborców wnoszący reklamację bądź osoba skreślona z rejestru wyborców może wnieść, w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji, skargę za pośrednictwem wójta do właściwego miejscowo sądu rejonowego. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji oraz organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w myśl art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powołany art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie stanowi regulacji szczególnej względem art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazuje on tylko, że na mocy ustaw szczególnych wojewodzie może zostać powierzona rola organu wyższego stopnia. Nie konstytuuje on jednak ogólnej kompetencji wojewody do orzekania w drugiej instancji we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, a taka kompetencja została wojewodzie odebrana w 1994 r. Dlatego zdaniem Wojewody organem właściwym w sprawie rozpoznania zażalenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o wskazanie, jako organu właściwego Wojewodę. Za właściwością tego organu ma przemawiać charakter sprawy, ponieważ zagadnienie dotyczące nieprawidłowości w rejestrze wyborców nie jest sprawą samorządową, lecz z zakresu administracji rządowej, tyle że zleconą do realizacji gminom. Ponadto to wojewoda jest organem nadzoru w niektórych sprawach określonych w Kodeksie wyborczym. Organ ten był ponadto właściwy w tych sprawach na gruncie poprzednio obowiązującej ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W obu przypadkach spór kompetencyjny (i spór o właściwość) może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Wojewodą W. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. w sprawie określenia organu właściwego dla rozpoznania zażalenia na postanowienie Wójta Gminy P. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborców wydanego na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257) zwana dalej w skrócie k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia [...] listopada 2016 r. A. G. złożył do Wójta Gminy P. reklamację na nieprawidłowość w rejestrze wyborców wnosząc o wykreślenie z rejestru wyborców A. P., który od wielu lat nie zamieszkuje na terenie gminy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy P. działając na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania, gdyż w tożsamej sprawie wydał decyzję o odmowie uwzględnienia reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborców odnośnie A. P. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia Wójt podał, że skoro w art. 22 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r., poz.15) jako formę rozpatrzenia reklamacji wskazano decyzję, to w przedmiotowych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 22 § 1 Kodeksu wyborczego stanowi, że każdy może wnieść do wójta reklamację na nieprawidłowości w rejestrze wyborców, w szczególności w sprawie: 1) pominięcia wyborcy w rejestrze wyborców; 2) wpisania do rejestru wyborców osoby, która nie ma prawa wybierania; 3) niewłaściwych danych o osobach wpisanych do rejestru wyborców; 4) ujęcia w rejestrze wyborców osoby, która nie zamieszkuje stale na obszarze gminy. Reklamację wnosi się pisemnie lub ustnie do protokołu (§ 2) . Wójt obowiązany jest rozpatrzyć reklamację, w terminie 3 dni od dnia jej wniesienia, i wydać decyzję w sprawie (§ 3). Decyzję, wraz z uzasadnieniem, doręcza się niezwłocznie wnoszącemu reklamację, a gdy dotyczy ona innych osób - również tym osobom. (§ 4). Na decyzję nieuwzględniającą reklamacji lub powodującą skreślenie z rejestru wyborców wnoszący reklamację bądź osoba skreślona z rejestru wyborców może wnieść, w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji, skargę za pośrednictwem wójta do właściwego miejscowo sądu rejonowego. Przepisy art. 20 § 4 i 5 Kodeksu wyborczego, stosuje się odpowiednio (§ 5). W niniejszej sprawie dla wyjaśnienia stanu prawnego istotna jest treść art. 20 § 4 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym od decyzji w sprawie odmowy wpisania do rejestru wyborców przysługuje prawo wniesienia skargi do właściwego miejscowo sądu rejonowego. Skargę wnosi się za pośrednictwem wójta, w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji. Wójt przekazuje sądowi niezwłocznie skargę wraz z decyzją i aktami sprawy. Wójt może też niezwłocznie zmienić albo uchylić swoją decyzję, jeżeli uzna skargę w całości za zasadną. Z przywołanych przepisów wynika, że każda decyzja wójta w sprawie reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborczym wymaga uzasadnienia, a skarga do sądu powszechnego przysługuje jedynie na decyzję nieuwzględniającą reklamacji lub powodującą skreślenie z rejestru wyborców. W przywołanych przepisach brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja, o której mowa w art. 22 § 2 Kodeksu wyborczego jest jedyną formą działania wójta nawet w przypadku, gdy zachodzi tożsamość elementów przy kolejnej reklamacji wniesionej przez ten sam podmiot. Ocenę warstwy merytorycznej sporu należy przeprowadzić w granicach wyznaczonych treścią art. 22 § 1 Kodeksu wyborczego, co łączy się z badaniem danych osobowych, miejsca zamieszkania osób umieszczonych w rejestrze wyborców. Wskazać też należy na art. 18 § 11 Kodeksu wyborczego, który stanowi, że rejestr wyborców prowadzi gmina jako zadanie zlecone. Problematyka powyższa, jest uregulowana między innymi ustawą z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r., poz. 657). W art. 4 cytowanej ustawy stwierdza się, że organy gminy wykonują zadania określone w ustawie jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, zatem zadania z zakresu ewidencji ludności mają charakter rządowy. Z art. 5 tej ustawy wynika ponadto, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów gmin wydających rozstrzygnięcia administracyjne na podstawie ustawy o ewidencji ludności jest wojewoda. W ustawie z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1464) w art. 8 ust. 2 określono, że wydawanie, wymiana i unieważnienie dowodów osobistych są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Z mocy art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o dowodach osobistych właściwi miejscowo wojewodowie są organami odwoławczymi od decyzji wydawanych przez organy gmin. Z art. 17 ust. 1 pkt 1 k.p.a. wynika natomiast, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zatem przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje właściwość również innych organów niż samorządowe kolegia odwoławcze, o ile wynika to z ustaw szczególnych. Takie szczególne regulacje odnośnie określenia właściwości organu drugiej instancji w zakresie zadań z ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych, przewidują wyżej powołane regulacje, w których jako organ odwoławczy wskazano właściwego miejscowo wojewodę. Oznacza to, że w instancyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym wyłączona została właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych, gdyż inne rozwiązania zostały wprowadzone przez wyżej powołane ustawy. Zatem w przypadku zażalenia na postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie ewidencji ludności organem właściwym do jego rozpatrzenia jest wojewoda. Mając na względzie przedstawioną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny, jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wskazał Wojewodę W.