III SAB/Wr 14/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. w przedmiocie niewydania postanowień w sprawie wyłączenia urzędnika organu z postępowań I. stwierdza bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika; II. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. T. G. (zwany dalej skarżącym) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. polegającą na braku wydania postanowień w sprawie wyłączenia urzędnika organu z postępowań. Uzasadniając swoje żądanie wskazał, że składając odwołanie od decyzji z [...] r. o wyznaczeniu kwot do zwrotu wnioskował o wyłączenie ze wszystkich postępowań w jego sprawach pana B. S.. Żadnego z wniosków o wyłączenie tej osoby organ nie rozpatrzył merytorycznie zaskarżalnym postanowieniem. Brak takiego postanowienia uniemożliwia zaskarżenie rozstrzygnięcia do Sądu, a zatem prawo strony do sprawiedliwego sądu oraz uprawnienie do kontroli sądowo-administracyjnej działania organu może być zrealizowane jedynie w trybie zaskarżenia bezczynności organu. Wskazał, że wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jak i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania poprzedzone są zawsze przeprowadzeniem ograniczonego postępowania administracyjnego, w którym osoba podlegająca wyłączeniu również nie powinna brać udziału. Osoba, o której wyłączenie wnosił nie została wyłączona ze sprawy o stwierdzenie uchybienia terminu ani ze sprawy o odmowie wszczęcia postępowania. Przez to być może bezprawnie brała udział w wydaniu szeregu postanowień, w sprawach w których złożone były wnioski o wyłączenie. Podkreślił, że takie zachowanie organu mogło być spowodowane niezrozumieniem pouczenia Sądu zawartego w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 1347/16. Jakkolwiek postanowienie o wyłączeniu pracownika (bądź o odmowie wyłączenia) jest niezaskarżalne przed organem który jej wydał, to jest zaskarżalne wraz z odwołaniem od rozstrzygnięcia tego organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w składanych wnioskach skarżący żądał wyłączenia z postępowań pracownika organu, jednakże w ocenie organu wyłączenie pracownika jest możliwe jedynie w toku prowadzonego postępowania. Ponieważ organ odmawiał wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, nie było możliwości wyłączenia pracownika. Skarżący skarżył wydawane postanowienia, podnosząc w nich m.in. kwestię wyłączenia pracownika, a zatem nie można uznać, że został pozbawiony uprawnienia do kontroli sądowo-administracyjnej postępowania i do kontroli sądowo-administracyjnej działania organu. Podkreślono, że pracownik, którego wyłączenia domagał się skarżący nie brał udziału w postępowaniach dotyczących wniosków o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...]r. o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę skarżący wskazał, że stanowisko organu jest niekonsekwentne, bowiem z jednej strony organ twierdzi, że nie było postępowań, a z drugiej, że nie brał w nich udziału pracownik, którego wyłączenia się domagał. Wskazał, że pracownik, którego nie wyłączono z postępowania może mieć techniczny wgląd w akta sprawy i może przygotować projekt postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, aby zatuszować swój udział w postępowaniu. Podkreślił, że strona może zaskarżyć rozstrzygnięcie organu do Sądu wyłącznie po wyczerpaniu trybu instancyjnego. Brak formalnego rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie wyłączenia pracownika i potajemne, nieformalne wyłączenie tej osoby ujawnione w piśmie organu uniemożliwiają zaskarżenie takiego postanowienia. Skoro Kierownik BP z jakiegoś powodu nieformalnie wyłączył tego pracownika z postępowań wznowieniowych w jego sprawie, to dowodzi, że uznał on istnienie zasadności zbadania tej kwestii, ale z sobie tylko znanych przyczyn uchylił się od rozstrzygnięcia tej kwestii zgodnie z przepisami prawa – postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W sprawie nie jest sporne, że skarżący złożył wnioski o wyłączenie z jego spraw pracownika organu pana B. S. Zauważyć jednak należy, że wnioski te były skierowane zarówno do spraw, które toczyły się przed organami (wniosek o wznowienie postępowania i wniosek o przywrócenie terminu), jak i do spraw, które mogły być w przyszłości rozpoznawane przez Kierownika Biura Powiatowego. Gdy chodzi o wyłączenie pracowników organu I instancji od udziału w sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. orzeka o tym ich bezpośredni przełożony w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Ustawodawca poddał tę instytucję kontroli sądowej w ramach zasady obiektywizmu. Bezpośredni przełożony pracowników bada, czy zostały uprawdopodobnione okoliczności niewymienione w art. 23 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości, co do bezstronności tych pracowników. Te wątpliwości zachodzą wówczas, gdy nie jest pewne i jasne, czy kwestionowani pracownicy wykonują swoje uprawnienia procesowe w sposób bezstronny. Instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Potrzeba ochrony tych wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniana od modelu postępowania administracyjnego, w szczególności od tego, czy jest to postępowanie dwuinstancyjne w rozumieniu postępowania toczącego się przed dwoma różnymi organami, które zwykle łączą ze sobą więzy hierarchicznej zależności. Prowadzi to do wniosku, że odnoszenie instytucji wyłączenia pracownika tylko do takiego postępowania, w którym następuje przejęcie sprawy do rozpoznania przez organ wyższej instancji (tzw. dewolucja) nie jest do pogodzenia z funkcją tego wyłączenia. Odnosząc się do podnoszonych w skardze oraz przedłożonym piśmie procesowym argumentów należy wyjaśnić, iż Sąd w składzie rozstrzygającym podziela stanowisko, że "złożenie wniosku o wyłączenie konkretnej osoby, zatrudnionej w urzędzie obsługującej dany organ administracji, niezależnie od trafności argumentacji we wniosku podniesionej, powinno skutkować jego załatwieniem w formie postanowienia. Postanowienie takie, pomimo jego niezaskarżalności, jest wyrazem dokonania przez właściwy organ analizy zasadności wniosku, a z uwagi na kompetencje kontrolne sądu administracyjnego, może być później poddane ocenie sądowej wraz z badaniem legalności zaskarżonego, ostatecznego orzeczenia w sprawie. Rozpoznanie merytorycznie wniosku, nawet oczywiście w ocenie organu niezasadnego, czyni zadość realizacji zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej" (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 654/14). Pogląd ten koresponduje z dominującym – tak w judykaturze jak i doktrynie – przekonaniem, iż o wyłączeniu pracownika orzeka jego bezpośredni przełożony w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (np.: wyrok NSA w Poznaniu z dnia 29 maja 1990 r., sygn. akt SA/Po 1555/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 44; OSP 1992, z. 4, poz. 90; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 24 k.p.a., lex/el. 2016; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2006r., sygn. akt I OSK 720/06). W realiach niniejszej sprawy takie postanowienie nie zostało wydane. Ze stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać, że nie ma potrzeby rozpatrywania wniosku strony w sytuacji, gdy nie znajduje on oparcia w przepisach prawa, jest zbędny w ocenie organu lub wręcz niedopuszczalny. Taka konstatacja jest nie do przyjęcia. Nie można też zaakceptować stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że " ... wydanie w tej kwestii postanowienia lub brak takiego postanowienia nie przesądza o bezczynności organu prowadzącego postępowanie główne. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wniosek o wyłączenie pracownika nie wszczyna odrębnego postępowania, a wydane w tym względzie postanowienie postępowania takiego nie kończy". Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego zna szereg postanowień zarówno zaskarżalnych jak i niezaskarżalnych (np. właściwość organu, wszczęcie postępowania z urzędu, zawieszenie postępowania, wstrzymanie wykonania, wyłączenie pracownika), które nie rozstrzygają o istocie sprawy, ale stanowią gwarancje procesowe opisane w Rozdziale 2 Zasady ogólne. W art. 123 – 126 kpa w sposób szczegółowy zostały natomiast uregulowane kwestie dotyczące wydawania postanowień. Żadne z tych uregulowań nie zwalnia organu od rozpatrzenia wniosku strony w sposób prawem przewidziany. Organ swoje stanowisko podejmowane na skutek wniosku strony uzewnętrznia więc poprzez wydanie określonego rozstrzygnięcia. Nie ma przy tym znaczenia czy rozstrzygnięcie takie jest zaskarżalne czy też nie. Rzeczą organu było więc rozpatrzenie złożonych przez skarżącego wniosków. Należy się zgodzić ze stanowiskiem organu, że niezaskarżalność postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika wzmacnia szybkość i sprawność postępowania, bowiem takie rozstrzygnięcie wpadkowe będzie podlegało kontroli instancyjnej. Jednakże, aby mogło być poddane takiej kontroli musi zapaść rozstrzygnięcie, które można będzie poddać kontroli, a tego zabrakło w postępowaniu organu. Z przedstawiony wyżej względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zaś o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.