II OSK 3708/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 670/17 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. O. na rzecz P. J. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 670/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Burmistrz N., po rozpoznaniu wniosku P. Ł., ustalił warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną oraz dwiema wiatami wolnostojącymi dla terenu działki nr [...] położonej przy ulicy K. w N.. W decyzji dopuszczono możliwość podziału działki w celu wydzielenia działki o powierzchni 1000 m² przy zachowaniu trybu postępowania w zakresie dokonywania podziałów nieruchomości określonego przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Burmistrz N. przeniósł powyższą decyzję na rzecz P. J., P. Ł., E. B. – Ł. i P. M. Wnioskiem z 6 czerwca 2016 r. A. O. - właściciel sąsiedniej nieruchomości o nr [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. z dnia [...] marca 2014 r. Zdaniem skarżącego, inwestycja nie spełnia określonego w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) warunku dobrego sąsiedztwa oraz narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164. poz. 1589). Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja jest jedną z dziewięciu, które ustalają warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego i dwóch wiat. Kolejne etapy przedsięwzięcia obejmowały wydzielenie z działki o powierzchni 10 854 m² drogi wewnętrznej o szerokości 5 m, dwóch działek o powierzchni 3000 m² o nr [...] i [...] oraz działki [...] o powierzchni 3400 m². Następnie dla każdej z działek wydano trzy decyzje o warunkach zabudowy, każda dla innej części działki z określeniem jej podziału na trzy działki o powierzchni po 1000 m². W rezultacie powstało 9 działek, każda o powierzchni ok. 1000 m², każda z przypisaną do niech decyzją o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego i dwóch wiat. Na działce nr [...] inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego kat. XIII i zaczęli realizować osiedle mieszkaniowe. Tymczasem w decyzji nie wskazano o jaką zabudowę chodzi, ograniczając się do wskazania zabudowy mieszkaniowej, co stanowi rażące naruszenie § 2 ust. 2 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który nakazuje zapisywać budowę jako jednorodzinną lub wielorodzinną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N.. Zdaniem organu, żadna z powołanych okoliczności nie stanowi przesłanki dla stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję z [...] stycznia 2017 r. Kolegium ponownie odniosło się do wskazywanych przez wnioskodawcę przesłanek nieważności i zaznaczyło, że nawet jeśli analiza urbanistyczna zawiera wady, to nie uzasadnia to stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. O. stwierdził, że podtrzymuje wszystkie zarzuty i twierdzenia w odniesieniu do decyzji Burmistrza N. z [...] marca 2014 r. ujęte we wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna. Sąd podkreślił, że restrykcyjność sankcji nieważności, oznaczająca wadliwość decyzji od daty wydania, powoduje jej zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszenia prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Sąd stwierdził, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164. poz. 1589) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z uwagi na charakter rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. uznanie, że decyzja "rażąco" narusza prawo wymagałoby stwierdzenia, iż organ ustalił funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu lub wymagania dla nowej zabudowy w sposób jaskrawo wykraczający poza dopuszczalny przez prawo margines uznania, a nie tylko, że ustalił warunki zabudowy nieprawidłowo albo, że proces ustalania tych warunków był wadliwie przeprowadzony. O rażącym naruszeniu prawa można by również mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017r. II OSK 1542/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się tak rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. W sprawie bez wątpienia wspomniana analiza została sporządzona i to przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust.4 ustawy. Wynika z niej też, jaki obszar został wyznaczony i w jaki sposób teren jest zabudowany. Sąd I instancji wskazał, że Kolegium nie zwróciło jednak uwagi, że w decyzji określono również parametry budowy dla dwóch wiat. Tymczasem z analizy nie wynikają żadne możliwości ich realizacji, a przynajmniej nie określono w niej jakichkolwiek ich wskaźników. Według decyzji możliwa jest lokalizacja dwóch wiat o powierzchni zabudowy do 25 m², o jednej kondygnacji, wysokości kalenicy do 5 m i szerokości elewacji frontowej do 4 m. Organ powinien rozważyć powyższą kwestię. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla oceny nieważności przedmiotowej decyzji pozostają ustalenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] czerwca 2013 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego Gminy N.. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu I instancji, trafne są zastrzeżenia skarżącego dotyczące ustalania warunków zabudowy dla poszczególnych części nieruchomości. Związane są one z treścią wniosku inwestora, w którym podano, że chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla części działki [...] i w taki sposób wskazano inwestycję na załączniku graficznym. Nie może to jednak prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Po pierwsze dlatego, że wniosek dotyczy działki nr [...], mimo wskazania na załączniku graficznym jedynie jej części. Również obszar analizowany wyznaczono w stosunku do całej działki, a nie jej fragmentu. Po drugie w orzecznictwie wyrażany jest także pogląd odmienny, według którego możliwe jest wskazanie konkretnej części działki ewidencyjnej, na której ma być realizowana inwestycja (wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1179/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. Sąd wskazał ponadto, że myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Treść tego przepisu odnosi się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U z 2017 r. poz. 1161 ), którą należy traktować jako przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Burmistrza N. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, niezależnie od ich powierzchni, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Co istotne przepis w tej wersji został wprowadzony ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U 2013 r. poz. 503), tj. od 26 maja 2013 r. Według wypisu z ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] stanowi użytek rolny klasy R IIIa o powierzchni 0,0355ha i sad o klasie S-R II o powierzchni 0,2663 ha. Łącznie jest to 0,3018 ha. Nie ulega zatem wątpliwości, że grunt ten wymagał stosownej zgody na wyłączenie z produkcji rolnej. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor taką zgodą dysponował, Kolegium zaś nie wypowiadało się w tej kwestii. Co więcej, dla oceny, czy w dacie podejmowania decyzji niezbędne było uzyskanie stosownej zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, należało uwzględnić nie tylko przedmiotową inwestycję, ale całość realizowanego przedsięwzięcia, jakim jest budowa wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego. Z załącznika do wniosku inwestora zawierającego propozycje podziału działek wynika, że powierzchnia opracowania obejmuje nie tylko działkę nr [...], ale także działki nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 10853 m². Działki nr [...] i [...] mają być podzielone na trzy działki, działka zaś nr [...] na cztery kolejne działki. W ten sposób należało rozumieć pojęcie terenu, jakim posługuje się art. 61 ust. 1 pkt.4 ustawy, również przed dokonaną zmianą art. 7 ust.2 pkt.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należało bowiem w każdym przypadku uwzględniać, czy inwestycja, która ma być przedmiotem jednej decyzji o warunkach zabudowy, nie jest elementem większego zamierzenia, które celowo, z zamiarem obejścia ograniczeń wynikających z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (przed zmianą), jest realizowane w oparciu o wiele decyzji o warunkach zabudowy, z których każda z osobna będzie obejmowała obszar niewymagający zgody na przeznaczenie na cel nierolniczy, jednakże po zsumowaniu tych obszarów stanowić one będą zwarty obszar przekraczający normy określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak zgody wykluczał wydanie decyzji, a zatem uchybienie w tym zakresie należało kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Sąd zwrócił ponadto należy uwagę, że z aktualnie obowiązującego stanu prawnego nie wynika podstawa do ustalania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Podstawy takiej nie może stanowić przepis art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiący, iż w przypadku braku miejscowego jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Z tego ostatniego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie podziału jest poprzedzona stwierdzeniem zgodności podziału z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a więc z warunkami określającymi zasady realizacji planowanej inwestycji. Stwierdzenie tej zgodności polega na badaniu przez właściwy organ czy z punktu widzenia ustalonych w decyzji zasad zagospodarowania terenu dotyczących realizacji inwestycji objętej wnioskiem inwestora podział nieruchomości rolnej jest dopuszczalny (art. 93 ust. 4 ustawy - wyrok z dnia 23 czerwca 2014 r. II OSK 151/13 opubl. w CBOSA ). Również ta kwestia pozostała poza rozważaniami Kolegium. Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a., Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł inwestor P. J., opierając ją na podstawach naruszenia: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm., dalej: u.o.g.r.i.l. - w brzmieniu obowiązującym na dzień 3 marca 2014 r.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza N. z dnia [...] marca 2014 r. rażąco narusza prawo z uwagi na fakt, iż dla działki nr [...] nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, Burmistrz N. nie był uprawniony do ustalenia warunków zabudowy dla tego terenu, podczas gdy w sprawie zastosowanie miał przepis art. 5b u.o.g.r.i.l. i teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia, 2. prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja warunkach zabudowy nie może określać warunków podziału nieruchomości, II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz błędne przyjęcie, że SKO w L. naruszyło przepisy postępowania, tj. dokonało nieprawidłowych ustaleń w zakresie istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N., albowiem przy wydawaniu kwestionowanych decyzji nie uwzględniło faktu, że inwestycja, której dotyczyła decyzja Burmistrza N., była elementem szerszego zamierzenia, które celowo, z zamiarem obejścia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l., realizowane było na podstawie kilku decyzji o warunkach zabudowy i że w związku z tym, do wydania przedmiotowej decyzji Burmistrza N. niezbędne było uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, której to zgody inwestor nie posiadał, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz błędne przyjęcie, że SKO w L. naruszyło przepisy postępowania, tj. dokonało nieprawidłowych ustaleń w zakresie istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N., albowiem przy wydawaniu kwestionowanych decyzji SKO w L. nie uwzględniło faktu, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego brak było podstaw do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków podziału geodezyjnego nieruchomości, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz błędne przyjęcie, że SKO w L. naruszyło przepisy postępowania, albowiem przy wydawaniu kwestionowanych decyzji nie uwzględniło faktu, że w decyzji Burmistrza N. określono parametry budowy dla dwóch wiat, co nie wynika z analizy urbanistycznej, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a. sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób budzący wątpliwości co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz z pominięciem wskazań dla organu dotyczących dalszego postępowania, b. brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przez SKO w L. przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO w L. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N., Sąd I instancji nie wziął jednak pod uwagę tego, że w dacie wydania decyzji Burmistrza N., tj. w dniu [...] marca 2014 r. obowiązywał art. 5b u.o.g.r.i.l. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o ochronie gruntów i leśnych ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. Zgodnie z tym przepisem, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (a zatem również art. 7 ust. 2 pkt. 1, na który powołał się Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję organu l instancji) nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Teren inwestycji, tj. działka nr [...], dla której została wydana decyzja Burmistrza N., położony jest w N.. Zatem w dacie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego terenu, jako położonego w granicach administracyjnych N., zastosowanie miał właśnie przepis art. 5b u.o.g.r.i.l. W związku z tym zupełnie bez znaczenia jest to, że działka nr [...] stanowiła w części użytek rolny klasy Rllla, a w części sad o klasie S-RII, skoro nie znajdował zastosowania art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. Na stronie 4. decyzji Burmistrza N. wprost zresztą wskazano, że teren, dla którego ustalono niniejsze warunki zabudowy, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (punkt 6.4 decyzji). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 94 ust. 1 u.g.n., strona skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy uchyla decyzje SKO wydane w I i II instancji dlatego, że organ tej kwestii nie przeanalizował (co mogłoby sugerować, iż Sąd uważa, że SKO w L. naruszyło przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.), czy też uchyla decyzje dlatego, że w decyzji o warunkach zabudowy nie można określać warunków podziału działki, gdyż określenie tych warunków stanowi rażące naruszenie prawa. Stanowisko Sądu I instancji co do braku podstaw prawnych do określenia w decyzji warunkach zabudowy warunków podziału nieruchomości jest błędne. W orzecznictwie funkcjonuje bowiem pogląd, zgodnie z którym w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest określenie warunków podziału nieruchomości. Przykładowo w wyroku NSA z 2 lutego 2016 r., II OSK 1383/14 wskazano, że: "Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu wnoszącego skargę kasacyjną, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 54 pkt 3 u.p.z.p. Z przepisu art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wynika, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli ten podział jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu. Jest zatem dopuszczalne określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunków podziału nieruchomości. Podobny pogląd wyraził również WSA w Lublinie w wyroku z 22 grudnia 2011 r., II SA/Lu 742/11 oraz WSA w Łodzi w wyroku z 19 września 2013 r., II SA/Łd 650/13. Konsekwencją uznania przez Sąd I instancji, że w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza N. powinien mieć zastosowanie przepis art. 7 ust. 2 pkt. 1 u.o.g.r.i.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. było przyjęcie, że przy wydawaniu kwestionowanych decyzji SKO w L. nie uwzględniło faktu, że inwestycja, której dotyczyła decyzja Burmistrza N., była elementem szerszego zamierzenia, które celowo, z zamiarem obejścia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l., było realizowane na podstawie kilku decyzji o warunkach zabudowy, a zatem do wydania przedmiotowej decyzji Burmistrza N. niezbędne było uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Sąd I instancji stwierdził, że inwestor takiej zgody nie posiadał. Z tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, która odnosi się do oceny rozmiaru inwestycji, można wnioskować, że zdaniem Sądu I instancji, SKO w L. nie poczyniło prawidłowych ustaleń, skoro kwestia ta - z punktu widzenia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. - była prawnie relewantna. Zdaniem skarżącego, także i to stanowisko Sądu I instancji jest błędne, albowiem ustalenia SKO w L. co braku podstaw do unieważnienia decyzji Burmistrza N. były prawidłowe, a kwestia braku zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne zasadnie nie była przedmiotem analizy organu. Organ nie miał bowiem obowiązku weryfikować wskazanych przez Sąd I instancji okoliczności i uwzględniać ich przy rozstrzygnięciu sprawy, skoro przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ogóle nie miały zastosowania przy wydawaniu przez Burmistrza N. decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że poza rozważaniami SKO w L. pozostała kwestia ustalenia warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Jakkolwiek z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy Sąd I instancji uznał, że SKO w Lu. naruszyło w związku z tym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., to jednak stwierdzenie, iż określona kwestia pozostała poza zakresem rozważań organu, zdaje się wskazywać właśnie taką intencję Sądu I instancji. Wniosek ten może potwierdzać dodatkowo fakt, iż w odniesieniu do kwestii zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy warunków podziału działki Sąd I instancji nie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stanowi to rażące naruszenie prawa. Odnosząc się zatem do zarzutu Sądu I instancji, że SKO w L., nie rozważyło, iż podstawą do zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy tego rodzaju ustaleń nie może być ani art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ani art. 94 ust. 1 u.g.n., należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, że decyzja Burmistrza N. nie zawiera szczegółowych zasad ewidencyjnego podziału nieruchomości, a jedynie wskazuje na hipotetyczne ogólne możliwości podziału. Po drugie, taki zapis mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W kontekście zatem wskazywanej w orzecznictwie dopuszczalności zawarcia takich zapisów w decyzji o warunkach zabudowy uznać należy, że brak w uzasadnieniu decyzji SKO w L. rozważań w tym zakresie nie stanowił uchybienia przepisom postępowania. Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że Sąd I instancji stwierdził, że SKO w L. nie zwróciło uwagi, iż w decyzji Burmistrza N. określono również parametry budowy dla dwóch wiat, chociaż z analizy urbanistycznej nie wynikają żadne możliwości ich realizacji. Również i w tym przypadku z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy Sąd I instancji uznał, że SKO w L. naruszyło w związku z tym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jednak stwierdzenie, iż określona kwestia pozostała poza zakresem rozważań organu, zdaje się wskazywać właśnie taką intencję Sądu l instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, brak rozważenia przez SKO w L. kwestii dopuszczalności ustalenia w decyzji Burmistrza N. warunków zabudowy dla dwóch wiat nie stanowił jednak naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniającego uwzględnienie skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy sporządzoną analizą urbanistyczną a warunkami zabudowy określonymi dla dwóch wiat. Jak wynika z analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym znalazła się działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym, czyli obiektu o podobnej funkcji do wiaty. Fakt nieodniesienia się w analizie urbanistycznej wprost do parametrów wiat mogło, co najwyżej, oznaczać wadliwość sporządzonej analizy, która jednak mogła być kwestionowana na etapie postępowania odwoławczego, a nie w ramach nadzwyczajnego trybu, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Jak stwierdził Sąd I instancji, niewłaściwe sporządzenie analizy urbanistycznej czy też sporządzenie analizy urbanistycznej zawierającej braki nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem ze sporządzonego uzasadnienia nie wynika ani jaka była podstawa prawna rozstrzygnięcia, ani jaki wpływ na wynik sprawy miało stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przez SKO w L. przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji ponadto pomylił decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej ze zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (na s. 18, akapit 1 uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest bowiem mowa o zgodzie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej). W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący przed Sądem I instancji A. O. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie podziela części argumentów przywołanych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niemiej wobec uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji nie wniósł środka zaskarżenia. Podkreślił, że Burmistrz N. wydał dla kolejnych zamierzeń decyzje o warunkach zabudowy przepełnione różnego rodzaju błędami i naruszeniami, z których każde prowadzi w rezultacie do powstania zabudowy daleko większej, wyższej, szerszej i gęstszej niż to jest dopuszczone przepisami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie próbowało zalegalizować takie działanie. Za szczególnie rażące z punktu widzenia zasady budowania zaufania, stałości orzecznictwa należy uznać jednak fakt, że z niezrozumiałych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieoczekiwanie postanowiło wydać całkowicie odmienną decyzję od wydanych wcześniej w tym samym stanie faktycznym i prawnym, ostatecznych decyzji z dnia [...].04.2016 r. o nr [...]. Nie tylko osnowa decyzji miał odmienną treść, analiza uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w niemal każdej kwestii organ zajmuje odmienne niż wcześniej stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Na wstępie należy podkreślić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tym różni się od trybu zwykłego postępowania administracyjnego, że organ bada w nim jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5b i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 5 września 2014 r. obowiązywał art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosowało się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne w granicach administracyjnych miast. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 7 stycznia 2014 r. wynika, że działka nr [...] jest położona na terenie miasta N.. Zatem w dacie wydania decyzji Burmistrza N. z dnia [...] marca 2014 r. nie było obowiązku uzyskania dla terenu inwestycji zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieuzasadnione jest w związku z tym stanowisko Sądu I instancji, iż organ nie uwzględnił - w kontekście naruszenia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych - całości realizowanego przedsięwzięcia, jakim jest budowa wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego także na działkach nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 10853 m². Skoro działki te, stanowiące w części użytki rolne, położone były w granicach administracyjnych miasta i była to jedyna przesłanka wyłączająca obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, to powierzchnia tych działek nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadniony jest zatem również powiązany z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro główny argument Sądu I instancji przemawiający za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy jest nieuzasadniony, rozważenia wymaga czy pozostałe wskazane w uzasadnieniu wyroku uchybienia stanowią podstawę do uchylenia obu decyzji Kolegium. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy kwestii określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków podziału nieruchomości. Z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie o odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Powołany przepis nakazuje określić w decyzji o warunkach zabudowy linie rozgraniczające teren inwestycji od terenów sąsiednich, a nie linie wewnętrznego podziału terenu inwestycji. Zatem przepisy te nie stanowią podstawy do określania w decyzji o warunkach zabudowy linii ewentualnego przyszłego podziału nieruchomości. Poza tym - jak wynika z orzecznictwa przytoczonego zarówno w uzasadnieniu wyroku, jak i w skardze kasacyjnej - istnieje rozbieżność w orzecznictwie w kwestii dopuszczalności określania warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Wyraźnej podstawy do takiego orzekania nie daje art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego w przypadku braku miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodność podziału nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu tego przepisu oznacza, że podział nie może być sprzeczny z zasadami zagospodarowania i zabudowy tej nieruchomości, a nie że warunki tego podziału (linie podziału) powinny być w decyzji o warunkach zabudowy określone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał ponadto na rozbieżności w orzecznictwie w tym zakresie, co również przemawia za tym, że określenie linii wewnętrznego podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nieuzasadniony. Zauważyć przy tym należy, że w tej sprawie linie rozgraniczające teren inwestycji zarówno we wniosku, jak i w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy wyznaczają obszar FGG'F', który stanowi 1/3 część działki o powierzchni 1006 m2. Wątpliwości więc budzi czy terenem inwestycji jest cała działka nr [...] czy też wydzielona przez inwestora część działki. Należy w tym względzie również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że to uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosek dotyczy całej działki nr [...], mimo wskazania na załączniku graficznym jedynie jej części. Również obszar analizowany wyznaczono w stosunku do całej działki, a nie jej fragmentu. Ponadto w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, według którego możliwe jest wskazanie konkretnej części działki ewidencyjnej, na której ma być realizowana inwestycja. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że istotny wpływ na wynik sprawy miało naruszenie przez organ wskazanych przepisów postępowania, wyrażające się w tym, że organ nie zawarł w decyzji nieważnościowej żadnych ustaleń dotyczących określenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów budowy dla dwóch wiat, co nie znajdowało żadnego odzwierciedlenia w analizie urbanistycznej. Rację ma Sąd I instancji, że organ nie zajmował się tą kwestią. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to uchybienie organu nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się podobny budynek gospodarczy (działka [...]). Wprawdzie analiza nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących parametrów tego budynku, lecz brak takich ustaleń nie jest uchybieniem, które można uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie Sądu nie zawierało pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie związanym ze skutkami określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków podziału nieruchomości czy kwestią pominięcia w analizie urbanistycznej dwóch wiat. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę A. O.. Główny argument Sądu I instancji, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, tj. brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego, na którym ta inwestycja była planowana jest nieuzasadniony. Uchybienia, które zawiera decyzja o warunkach zabudowy i stanowiąca jej załącznik analiza urbanistyczna wskazane w skardze nie są na tyle rażące, aby mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, a zatem brak jest podstaw do uchylenia obu decyzji Kolegium odmawiających stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mając na uwadze wszystkie okoliczności tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.