I OZ 1157/17

Dnia 26 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 maja 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wr 517/16 zawieszające postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego postanawia: oddalić zażalenie. D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13 września 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodzku z dnia 27 lipca 2016 r. nr [...], którą odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia w formie świadczenia wychowawczego na dziecko Piotra i przyznano świadczenie wychowawcze na dzieci – K. i W. Powodem odmowy przyznania świadczenia na syna skarżącego było uznanie, że wnioskodawca nie spełnił przesłanki określonej w art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.), bowiem dochód na członka rodziny przekracza kryterium dochodowe (800 zł) uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Postanowieniem z dnia 4 maja 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wr 517/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne we wskazanej sprawie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Sąd ten wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania sądowego jest uzasadnione wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r. i z dnia 16 stycznia 2017 r. o sygn. akt III SA/Gd 889/16) do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie?". W uzasadnieniu pytania Sąd zwrócił uwagę na możliwość takiego ukształtowania uprawnienia do świadczenia wychowawczego, by czyniło zadość konstytucyjnym zasadom równości oraz sprawiedliwości społecznej, nie naruszając zarazem wartości konstytucyjnej jaką jest ochrona właściwego stanu finansów publicznych. Skierowano w szczególności uwagę na rozwiązanie przyjęte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1518), w brzmieniu ukształtowanym od dnia 1 stycznia 2016 r., nowelizacją z dnia 15 maja 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 995). Przepis art. 5 w ustępie 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia bowiem uprawnienie do zasiłku rodzinnego od kryterium dochodowego, lecz równocześnie w ustępie 3 i 3a stanowi, że w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę tego kryterium pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie odpowiadającej wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny(...). Sąd pierwszej instancji uznał, że udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie ma znaczenie dla powyższej sprawy rozpoznawanej przez Sąd, w której istotną przyczyną uzasadniającą odmowę przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko było przekroczenie kryterium dochodowego, a podstawą prawną decyzji odmownej był art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci określający kryterium dochodowe w przeliczeniu na osobę w rodzinie (800 zł). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D.M.. Podniósł, że z dokumentacji sprawy wynika, iż jego dochody na członka rodziny po odliczeniu utraconych dochodów z pracy zarobkowej od miesiąca kwietnia 2015 r. nie przekraczały kryterium dochodowego 800 zł na osobę w rodzinie. W związku z tym, zdaniem skarżącego, uzyskanie odpowiedzi TK na wskazane pytanie prawne nie będzie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, gdyż jego rodzina po 2 kwietnia 2015 r. w wyniku utraconych dochodów z pracy zarobkowej nie przekraczała i nadal nie przekracza kryterium dochodowego 800 zł na osobę w rodzinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Tym samym jedną z podstaw zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego jest stan, w którym rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W literaturze wskazuje się, że zawieszenie postępowania na powyższej podstawie jest fakultatywne, a o zawieszeniu postępowania decydują względy celowościowe, przy czym ocena tej celowości należy do sądu. Musi istnieć ścisły, realny, bezpośredni związek między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Dla sądu kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tego aktu nie doszło do uchybień formalnych, które mogłyby mieć wpływ na jego treść. Celowość zawieszenia podlega ocenie na podstawie tego, czy rozstrzygnięcie w innej sprawie mogłoby determinować mogłoby w przyszłości wznowienie postępowania administracyjnego (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska, Art. 125, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 540-544). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zawieszając postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 517/16 nie naruszył art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy wskazać, że art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) stanowił jedną z podstaw decyzji Burmistrza Miasta Kłodzka z dnia 27 lipca 2016 r. nr [...]. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia P.M. – synowi D.M. – z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ww. ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. W myśl art. 5 ust. 4 tej ustawy, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200,00 zł. Wskazanym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniem WSA w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2016 r. o sygn. akt III SA/Gd 889/16, skierowano pytanie do Trybunału Konstytucyjnego: "Czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie." Tym samym Sąd ten wyraził wątpliwość co do konstytucyjności tych przepisów cytowanej ustawy, które determinowały zaskarżone rozstrzygnięcie w sprawie D.M. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istniej zatem ścisły, realny, bezpośredni związek między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę wydania decyzji w analizowanej sprawie, a co za tym idzie – przepisów stanowiących wzorzec kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie sądowoadministracyjnej. Jak wskazano, celowość zawieszenia podlega ocenie na podstawie tego, czy rozstrzygnięcie w innej sprawie determinować mogłoby w przyszłości wznowienie postępowania administracyjnego. Należy zatem zwrócić uwagę na art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skoro zatem, jak wspomniano, jedną z podstaw wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy, co do których skierowane zostało pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, to orzeczenie przez ten Trybunał o niezgodności tych przepisów z Konstytucją stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rzeczonej sprawie. Mogłoby także stanowić podstawę do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, stosownie do art. 272 § 1 p.p.s.a., gdyż wspomniane przepisy stanowią jeden ze stosowanych przez sąd administracyjny wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi wszak, że "Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie." Z tego względu zawieszenie postępowania było celowe. W zażaleniu podniesiono, że kwestia konstytucyjności przepisu określającego kryterium dochodowe do przyznania świadczenia jest nieistotna w sprawie, gdyż organy błędnie ustaliły, iż nie zostało ono spełnione w sprawie. Należy jednak zauważyć, że ocena ta będzie dokonywana przez pryzmat podstawy materialnoprawnej obejmującej regulację, co do której pytanie prawne skierował WSA w Gdańsku. Jednocześnie to podstawa materialnoprawna determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2465/14). Stąd nie można twierdzić, że kwestia wskazanego pytania prawnego nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Jednocześnie kwestia tego, czy rodzina skarżącego przekroczyła czy nie przekroczyła kryterium dochodowego nie podlega rozstrzygnięciu w sprawie wpadkowej zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, lecz stanowi właśnie przedmiot sporu tego postępowania, a zatem będzie podlegało rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji w sprawie głównej. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zatem zażalenie podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.