I OSK 2311/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 183/17 w sprawie ze skargi W. J. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną 2 Wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 183/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. J. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenia nieważności orzeczenia: zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1960 r., nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej W. J. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. W. J. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1960 r., nr [...] dotyczącego zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "[...] - H. M. – K., pow. I.". Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., polegające na rażącym przekroczeniu terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Ponadto wniosła o: 1) zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ukarania dyscyplinarnego pracownika organu odpowiedzialnego za uchybienie terminowi rozpoznania sprawy; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przewidzianych. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy tok postępowania i wskazując, że sprawy są rozpoznawane według kolejności ich wpływu, o czym skarżąca została poinformowana. Nadto organ wskazał termin rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd ten podał, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Sąd przytaczając treść art. 35 § 1 k.p.a. podał, że pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu ww. wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2015 r. i od tego momentu rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem, pomimo upływu przepisanego terminu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zakończył postępowania zainicjowanego opisanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu, Sąd I instancji zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem tego Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dwumiesięczny dla załatwienia w/w wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych. Sytuacja taka nie zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ dokonywał regularnie czynności mających na celu skompletowanie materiału dowodowego sprawy i ustalenie stanu prawnego nieruchomości, na której posadowione było ww. przedsiębiorstwo oraz określenie stron postępowania. O powyższym informował skarżącą, podając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy (pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Organ dopełnił zatem obowiązku nałożonego art. 36 k.p.a. Przy dokonywanej ocenie Sąd I instancji uwzględnił również, że postępowanie wszczęte ww. wnioskiem należy do spraw skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną, a ustalenie stron i stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Odnośnie wniosku o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie Sąd ten stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do takiego działania Sądu. W skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, mimo że organ podejmował bez zbędnej zwłoki działania zmierzające do załatwienia sprawy, a opóźnienie w załatwieniu sprawy było spowodowane przyczynami niezależnymi od organu; 2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, w sytuacji gdy strona była powiadomiona o nowym terminie załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. i termin ten w momencie złożenia skargi jeszcze nie upłynął. Skarżący kasacyjnie podniósł, że powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziły Sąd do przekonania o zasadności skargi na bezczynność wniesionej przez W. J. i w efekcie do jej uwzględnienia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1960 r., nr [...] w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia akt sprawy. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu podniesiono, że w odpowiedzi na skargę wskazano, że zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest dużą liczbą tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Liczba wpływających spraw jest z pewnością okolicznością niezależną od organu, a zwłoka z tej przyczyny nie jest wliczana do terminów załatwienia spraw (art. 35 § 5 k.p.a.). Podkreślono, że Sąd I instancji w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym dostrzegł, że Minister w odpowiedzi na skargę powołał się na powyższą okoliczność rozpoznawania spraw według kolejności wpływu, jednakże Sąd ten przy ocenie dopuszczenia się przez organ bezczynności nie przeanalizował tej okoliczności, w tym jej wpływu na niezałatwienie w terminie sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył przepisy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w sytuacji, gdy strona była powiadomiona o nowym terminie załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. i termin ten w momencie złożenia skargi jeszcze nie upłynął. Konsekwencją powyższych uchybień było przypisanie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezczynności. W przypadku nie podzielenia zdania skarżącego kasacyjnie i uznania, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, WSA prawidłowo oceniając przyczyny zwłoki i sposób zachowania się Ministra prawidłowo stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niemniej jednak pomimo, że wyznaczony przez WSA termin dwóch miesięcy nie jest terminem krótkim, to w ocenie skarżącego kasacyjnie, biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał oraz złożony charakter sprawy należącej bezspornie do spraw skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną, a także uwzględniając ewentualną konieczność uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału, realnym terminem na załatwienie sprawy jest termin czterech miesięcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego/dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu; w takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1960 r., nr [...] dotyczącego zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "[...]- H. M. – K., pow. I." wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2015 r. Od tej zatem daty należało liczyć wskazane powyżej terminy do załatwienia sprawy. Jak natomiast wynika z akt, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powiadomił strony o niedotrzymaniu terminu do załatwienia sprawy i o wyznaczeniu nowego terminu, jako przyczynę wskazując "dużą ilość tego rodzaju spraw które rozpatrywane są według kolejności wpływu". Zaznaczyć w tym miejscu należy, że tylko taki powód organ podał skarżącym. Skarżący kasacyjnie nie podnosi, że informował stronę o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego. Z akt nie wynika także, aby organ poczynił jakieś szczególne starania w tym zakresie, by podejmował czynności wyjaśniające. Czynnością, jaką podjął organ, było wysłanie zawiadomienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, w którym to zawiadomieniu organ powołał się na wpływ dużej ilości spraw. Mimo upływu przepisanego terminu organ nie zakończył postępowania zainicjowanym wnioskiem strony i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co - jak trafnie ocenia Sąd I instancji - stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Zasadnie zatem Sąd I instancji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozstrzygając skargę na bezczynność organu Sąd I instancji przy określaniu terminu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. uznał, że termin dwumiesięczny dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, także przy uwzględnieniu okoliczności akcentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i podnoszonej w skardze kasacyjnej, że postępowanie wszczęte ww. wnioskiem należy do spraw skomplikowanych z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną oraz ze względu na to, że ustalenie stron i stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, termin dwumiesięczny na załatwienie niniejszego wniosku nie jest terminem zbyt krótkim, jeśli się zważy, że w dacie wydania wyroku przez Sąd I instancji (15 maja 2017 r.) zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez Ministra wynosiła prawie półtora roku. Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już w tym względzie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu, o czym była już mowa powyżej. Stwierdzona w sprawie zwłoka w załatwieniu sprawy nie uzasadniała jednak uznania bezczynności z rażącym naruszeniem prawa z tego względu, że organ dokonywał regularnie czynności mających na celu skompletowanie materiału dowodowego sprawy i ustalenie stanu prawnego nieruchomości, na której posadowione było ww. przedsiębiorstwo oraz określenie stron postępowania. O powyższym informował skarżącą, podając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy (pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Organ dopełnił zatem obowiązku nałożonego art. 36 k.p.a. Prawidłowo też przy dokonywanej ocenie Sąd I instancji uwzględnił również, że postępowanie wszczęte wnioskiem strony z dnia [...] grudnia 2015 r. należy do spraw skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną, a ustalenie stron i stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne. Dodać należy, że podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że do organu wpływa duża ilość spraw, które powinny być rozpatrywane według kolejności wpływu, nie uwalnia Ministra od zarzutu bezczynności. Podkreślić bowiem należy, że sposób organizacji pracy urzędu oraz ewentualne wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji. ----------------------- 2