II SA/Po 351/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w P z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Raportem z dnia [...] sierpnia 2016 r. M. B. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w J. o ponowne przeliczenie wysługi lat pracy oraz o spłatę należności pieniężnych z tego tytułu za okres 3 lat wstecz. Skarżący wskazał przy tym, że w okresie od dnia [...] kwietnia 2006 r. do dnia [...] września 1997 r. pracował w gospodarstwie rolnym rodziców. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w J. na podstawie art. 6f w zw. z art. 101 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 z późn. zm.), § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia zasadniczego oraz ustalania wysługi lat, od którego jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu prascy (Dz. U. z 1990 r., nr 54, poz. 310 z późn. zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 913 z późn. zm.) ustalił wobec M. B. na dzień przyjęcia do służby, tj. na dzień [...] maja 2009 r., wysługę lat, uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 8 lat, 7 miesiące, 20 dni oraz określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] sierpnia 2016 r. w wysokości 15%. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], Komendant Powiatowy Policji w J. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił M. B. zaliczenia spłaty należności pieniężnych za okres 3 lat wstecz z tytułu wysługi lat za okres pracy w rolnictwie naliczonej w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu organ I instancji omówił wniosek z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz rozkaz personalny z dnia [...] października 2016 r., wyjaśniając zarazem, że spłata rozważanych należności przysługuje od dnia złożenia dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. M. B. odwołał się od opisanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 1048/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 582/14, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2323/13, wskazując, że wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia do służby. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się natomiast z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Złożenie wniosku o zmianę wysługi lat przerywa przy tym bieg terminu przedawnienia rozważanego roszczenia. Skarżący zwrócił również uwagę na brak norm prawa materialnego w podstawie prawnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w P na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając w szczególności, że rozkaz personalny z dnia [...] października 2016 r. został doręczony skarżącemu w dniu [...] października 2016 r. Tym samym rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu [...] października 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w P stwierdził następnie, że art. 104 k.p.a., przywołany przez organ I instancji, nie może stanowić samodzielnej podstaw prawnej rozstrzygnięcia. Organ II instancji argumentował dalej, że kwestia wskazana w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. została już załatwiona w rozkazie personalnym z dnia [...] października 2016 r., który opiera się m.in. na art. 106 powołanej ustawy o Policji. Tym samym sprawa, której dotyczył decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r., została już zakończona. Rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2016 r. korzysta z przy tym z ochrony wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i podlega weryfikacji tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych. Wobec tego należało uchylić decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. i umorzyć postępowanie administracyjne. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. M. B. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 106 powołanej ustawy o Policji przez nierozważanie, czy możliwa jest wypłata należności pieniężnych z tytułu wysługi lat za okres 3 lat wstecz; (2) art. 16 § 1 k.p.a. przez uznanie, że wypłata wspomnianych należności wymaga zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] października 2016 r.; (3) art. 104 k.p.a. przez przyjęcie, że nie można domniemywać władczej formy załatwienia określonej sprawy; oraz (4) art. 138 ś 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania, mimo że nie stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji nie zastosował w ogóle art. 106 powołanej ustawy o Policji i nie rozważył najistotniejszej kwestii, tj. możliwości wypłaty należności pieniężnych z tytułu wysługi lat za okres 3 lat wstecz. Nietrafne jest przy tym odwoływanie się w zaskarżonym rozstrzygnięciu do zasady trwałości decyzji ostatecznych. Skarżący dąży bowiem do realizacji uprawnienia wynikającego z rozkazu personalnego z dnia [...] października 2016 r., tj. do uzyskania wspomnianych środków finansowych, a nie do zmiany wymienionego rozstrzygnięcia. Załatwienie sprawy administracyjnej powinno ponadto przybrać co do zasady postać decyzji, wobec czego organ I instancji trafnie zastosował w tej mierze art. 104 k.p.a. Nie można również mówić w rozpatrywanym przypadku o bezprzedmiotowości postępowania, skoro skarżący złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w P wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 z późn. zm.). Zgodnie z art. 100 powołanej ustawy uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Jak wynika przy tym z art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta zależy od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 106 ust. 1 wymienionej ustawy, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniającej tę zmianę. Ponadto w myśl art. 107 § 2 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W art. 107 § 2 cytowanej ustawy przewidziano zarazem, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Z kolei art. 107 § 3 tejże ustawy wskazuje, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa: (1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczeń; oraz (2) uznanie roszczenia. Szczegółowa regulacja ustalenia wysługi lat została zawarta w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 z późn. zm.). Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5 tego aktu wykonawczego, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Jak wynika przy tym z § 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Z kolei § 5 ust. 3 wymienionego rozporządzenia wskazuje, że § 5 ust. 2 tego aktu wykonawczego stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o którym mowa w § 5 ust. 1 powyższego rozporządzenia. Prawodawca przewiduje zarazem w § 5 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia, że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w § 5 ust. 2 i 3 tego aktu wykonawczego, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że w raporcie z dnia [...] sierpnia 2016 r. M. B. wniósł (1) o ponowne przeliczenie wysługi lat pracy oraz (2) o spłatę należności pieniężnych z tego tytułu za okres 3 lat wstecz (k. 1 akt adm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że w powyższym piśmie skarżący zawarł dwa żądania. Kwestia ta nie była również co do zasady kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w J. na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 powołanej ustawy o Policji oraz § 4 i 5 cytowanego rozporządzenia ustalił, że wysługa lat M. B. na dzień przyjęcia do służby wynosiła 8 lat, 7 miesięcy i 20 dni (k. 16-17 akt adm.). Tym samym wymieniony organ administracji publicznej rozstrzygnął o pierwszym żądaniu, opisanym w powyższym raporcie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wspomniany rozkaz personalny z dnia [...] października 2016 r. został przy tym osobiście odebrany przez skarżącego w dniu [...] października 2016 r. Termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał zatem zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w dniu [...] października 2016 r. Żaden środek zaskarżenia w odniesieniu do rozkazu personalnego z dnia [...] października 2016 r. nie został jednak złożony. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były podważane przez żadną ze stron postępowania. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle, dotyczą pytania, czy drugie żądanie wymienione w raporcie z dnia [...] sierpnia 2016 r. zostało załatwione wspomnianym rozkazem personalnym z dnia [...] października 2016 r. M. B. wywodził w tej mierze, że wniosek o spłatę należności z tytułu zmiany wysługi lat za okres 3 lat wstecz nie został rozpatrzony. Organ II instancji przyjął natomiast, że sprawa ta została zakończona wraz z wydaniem rozkazu personalnego z dnia [...] października 2016 r. i uzyskaniem przez ten akt administracyjny przymiotu ostateczności. Trafne w ocenie Sądu okazało się stanowisko skarżącego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w piśmie z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w J. zwrócił się Zespołu Prawnego Komendy Wojewódzkiej Policji w P z pytaniem dotyczącym wypłaty wzrostu uposażenia za okres 3 lat wstecz od dnia złożenia wniosku o zwiększenie wysługi lat (k. 20 akt adm.). Należy przy tym podkreślić, że pismo to zostało złożone przed wydaniem rozkazu personalnego z dnia [...] października 2016 r. Tym samym organ I instancji dostrzegał potrzebę załatwienia obu żądań zawartych w raporcie z dnia [...] sierpnia 2016 r. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] września 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w J. uzyskał dwie opinie prawne: pierwszą z dnia [...] października 2016 r., nr [...], oraz drugą z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] (k. 21-23 akt adm.). Dopiero po uzyskaniu wymienionych opinii organ I instancji wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], o odmowie zaliczenia spłaty należności pieniężnych za okres 3 lat wstecz (k. 25 akt adm.). Mając na uwadze tok powyższych wydarzeń, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, w świetle którego rozkaz personalny z dnia [...] października 2016 r. załatwiał oba żądania wskazane w raporcie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wymienione rozstrzygnięcie należy raczej kwalifikować jako decyzję częściową, na co wskazuje w szczególności fakt oczekiwania przez organ I instancji na opinię prawną co do zasadności wypłaty rozważanych należności za okres 3 lat wstecz. Wprawdzie sentencja rozkazu personalnego z dnia [...] października 2016 r. zawiera stwierdzenie: "określam termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] sierpnia 2016 roku w wysokości 15%". Niemniej sformułowanie to w kontekście wszystkich okoliczności niniejszej sprawy oraz uzasadnienia tegoż rozkazu trzeba rozumieć jedynie jako oznaczenie wysokości wzrostu uposażenia w konkretnej dacie. Wobec tego należy przyjąć, że Komendant Powiatowy Policji w J. załatwił w rozkazie personalnym z dnia [...] października 2016 r. tylko pierwsze żądanie dotyczące ustalenia wysługi lat. Takie działanie wynikało zapewne z faktu, że powyższe zagadnienie nie rodziło istotnych wątpliwości interpretacyjnych, a oczekiwanie na opinię prawną wnioskowaną w piśmie z dnia [...] września 2016 r. przedłużało się, co z mogło z kolei narazić organ I instancji na zarzut bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. Wydanie rozstrzygnięcia częściowego należy przy tym uznać co do zasady za dopuszczalne w świetle art. 104 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w innych sposób kończą sprawę w danej instancji. W literaturze zauważa się w szczególności, że wydanie decyzji częściowej jest zasadne wtedy, gdy sprawa administracyjna jest podzielna, a zarazem tylko jej część została dostatecznie wyjaśniona i nadaje się do rozstrzygnięcia (zob. A. Wróbel, Komentarz LEX, art. 104 k.p.a., pkt II, t. 2). Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Konsekwentnie zatem żądanie wypłaty należności z tytułu ustalenia wysługi lat za okres 3 lat wstecz wymagało wydania odrębnego rozstrzygnięcia. Kwestii tej dotyczyła wymieniona decyzja Powiatowego Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w P wyrażonym w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. (k. 29-30 akt adm.), w świetle którego postępowanie w zakresie omawianej wypłaty należało umorzyć. Bezprzedmiotowość postępowania, podnoszona przez organ II instancji, zachodzi bowiem w przypadku, gdy brakuje przynajmniej jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego. Powołany art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. znajduje więc zastosowanie, gdy nie ma strony postępowania lub praw i obowiązków podlegających konkretyzacji w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy stosunku administracyjnoprawnego są natomiast obecne. Skarżącemu przysługuje mianowicie przymiot strony, a prawem podlegającym konkretyzacji jest wypłata rozważanych świadczeń. Co więcej, konkretyzacja ta następuje w myśl § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. okazała się wadliwa, gdyż organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bezzasadnie uchylającą decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie administracyjne. Sąd pragnie jednocześnie wyjaśnić, że ze względu na przedmiot rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej niemożliwe było wypowiedzenie się co do merytorycznej zasadności przyznania skarżącemu omawianej spłaty. Kwestię tę powinien bowiem rozstrzygnąć organ II instancji, rozpoznający odwołanie. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji powinien rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącego o wypłatę należności pieniężnych z tytułu zmiany wysługi lat za okres 3 lat wstecz.