I OW 109/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Ł. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. a Burmistrzem Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. P. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Ł. jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta Ł. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego w opisanej w sentencji sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że H. P. w dniu 15 października 2016r. został przyjęty do placówki - Domu Pomocy Społecznej w P., gdzie został ulokowany w świetlicy na dodatkowym łóżku. Uprzednio przebywał on w Ośrodku w W. k. K. Świadczeniobiorca nie posiada meldunku stałego ani czasowego. W ocenie organu wnioskujacego powyższe okoliczności świadczą o tym, iż nie jest on osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sama okoliczność, iż świadczeniobiorca nie jest zameldowany na pobyt stały nie może prowadzić do uznania go za taką osobę. Zdaniem wnioskodawcy obecne miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy spełnia definicję lokalu mieszkalnego zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Poza sporem pozostaje fakt, iż aktualnie Dom Pomocy Społecznej P. jest miejscem, gdzie H. P. faktycznie przebywa. Zatem spełnione zostały przesłanki umożliwiające wskazanie miejsca zamieszkania wnioskodawcy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podsumowując, Prezydent Miasta Ł. wskazał, że w niniejszej sprawie własciwy do rozpoznania wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej jest Burmistrz Ś. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Ś. postulował wskazanie, iż w niniejszej sprawie właściwą jest Gmina Miasto Ł., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność stron. Zdaniem tego organu wnioskodawca błędne interpretuje art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jakoby sama okoliczność, że H. P. nie został zameldowany na pobyt stały nie może przesądzać o twierdzeniu, że jest on osobą bezdomną. H. P. w chwili obecnej (stan ten trwa od rozpoczęcia sporu pomiędzy organami) przebywa na terenie świetlicy Domu Pomocy Społecznej w P. (gmina Ś.) będąc niejako w zawieszeniu co do swojej sytuacji prawnej, bez decyzji kierującej do domu pomocy społecznej oraz bez decyzji o umieszczeniu w placówce. Świetlica Domu Pomocy Społecznej nie jest lokalem mieszkalnym służącym zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego lokalem nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Nie są zatem spełnione obie przesłanki definiujące osobę bezdomną, tj. zarówno lokal, w którym przebywa H. P. nie jest lokalem mieszkalnym, jaki i nie ma on możliwości zameldowania w tym pomieszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: "P.p.s.a.", spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta Ł., a Burmistrzem Ś. jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku H. P. o przyznanie świadczeń pomocy społecznej oraz skierowania do domu pomocy społecznej. Przystępując do rozpoznania sporu wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). Dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość podstawowe znaczenie ma treść przepisu art. 101 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej na użytek ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że H. P. nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych (por. pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2016 r.). Ostatnim miejscem jego zameldowania była Ł., ul. [...] do dnia [...] czerwca 2016 r. (por. tamże). Aktualnie H. P. przebywa w Domu Pomocy w P. Nie można zatem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu wnioskującego, że przebywa on w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Dom pomocy społecznej nie stanowi bowiem "lokalu mieszkalnego" w rozumieniu przytoczonych przepisów. Z powyższych względów H. P. musi być uznany za osobę bezdomną, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społeczne. Nie jest on bowiem nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Skoro ostatnim miejscem zameldowania H. P. na pobyt stały było miasto Ł., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Prezydent Miasta Ł. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 199 P.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej ogólnej zasady określają przepisy art. 200-201 oraz art. 203-204, i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 P.p.s.a. Przepis ten bowiem odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym o dochodzeniu praw nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Organ występujący z wnioskiem nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W związku z powyższym brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.