III SA/Wr 485/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Borońska Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi "A" w S. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia I. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do rozpatrzenia; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. Działając na podstawie art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm.; zwana dalej w skrócie: ustawą wdrożeniową lub ustawą), po analizie protestu wnioskodawcy – A - z dnia [...] r. od niewybrania projektu do dofinansowania nr [...], pn. "Dostosowanie zabytkowego obiektu spichlerza do prowadzenia działalności kulturalnej i turystycznej przez A" - Zarząd Województwa Dolnośląskiego pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej (IZ) Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. (RPO WD) na lata 2014-2020 pozostawił protest bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania. W uzasadnieniu swej informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia IZ wskazała, że pismem Dyrektora Wydziału Wdrażania EFRR z 10.04.2017 r. poinformowano wnioskodawcę o niewybraniu do dofinansowania zgłoszonego projektu. Wniosek nie spełnił kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 3 – Zachowanie trwałości. W treści tego pisma zawarto jedynie informację o ilości uzyskanych punktów oraz odesłanie do załączonych kart oceny merytorycznej ekspert dokonujących oceny projektu. Wnioskodawca pismem z dnia [...] r. złożył w terminie protest, który dnia [...] r. wpłynął do Zarządu Województwa D. - pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej RPO WD 2014-2020. IZ RPO WD zauważyła, że zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, a dokładnie z art. 66 ust. 2 pkt 1: "W przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61". Dalej podano, że instytucja rozpatrująca dany protest może wydać rozstrzygnięcie, o ile dysponuje kwotą wystarczającą na dofinansowanie projektu, którego dotyczy odwołanie. W sytuacji, gdy na jakimkolwiek etapie rozpatrywania protestu, w danym działaniu nie ma wystarczających środków finansowych na dofinansowanie danego projektu, którego dotyczy protest, należy uznać, że mamy do czynienia z wyczerpaniem kwoty, o którym mówi art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W odniesieniu do przedmiotowego projektu IZ wskazała na brak wystarczających środków finansowych na dofinansowanie danego projektu w ramach przedmiotowego działania. W związku z powyższym IZ RPO WD pozostawiła wniesiony protest bez rozpatrzenia, zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W skardze na tę czynność pozostawienia protestu bez rozpatrzenia skarżąca Fundacja wniosła o stwierdzenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Podniosła, że naruszono art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w ramach Działania 4.3 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 nie ma wystarczających środków na dofinansowanie projektu strony skarżącej, podczas gdy z opublikowanych na stronie internetowej organu informacji wynika, iż na miesiąc maj 2017 r. dostępne były środki, które pozwalały na dofinansowanie projektu skarżącej oraz art. 66 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez pozostawienie bez rozpatrzenia protestu skarżącej ze względu na brak środków na dofinansowanie, w sytuacji, gdy nie uzasadniono faktu wyczerpania środków. Dodatkowo podniosła, że naruszono art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 1 tej ustawy poprzez błędną wykładnię opisu kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 3, art. 46 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przekazanie stronie skarżącej informacji o zakończeniu oceny jej projektu i wyniku bez wymaganego uzasadnienia oceny i ograniczenia się jedynie do przesłania kart oceny ekspertów , co narusza zasady rzetelności i przejrzystości oceny. W uzasadnieniu podniesiono, że rozstrzygnięcie protestu nie zawiera uzasadnienia faktu wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, a dostępne na stronie internetowej organu informacje o wolnych środkach przeczą tej okoliczności. Dodatkowo wskazano, że do tych wyliczeń organ przyjął nieprawidłową metodologię polegającą de facto na zablokowaniu środków, które miały być przeznaczone na wybrane projekty, ale w ramach których nie zawarto jeszcze stosownych umów o dofinansowanie. W uzasadnieniu, w odniesieniu do oceny merytorycznej projektu wskazano, że błędne było przyjęcie, iż strona skarżąca nie spełniła kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 3 – Zachowanie trwałości, mimo że wykazała, iż w okresie trwałości i przyjętym okresie czasowym skumulowany cash-flow jest dodatni w każdym roku odniesienia, a nadto mimo wykazania trwałości finansowej projektu zgodnie z pkt 11 Regulaminu. W dalszej części uzasadnienia podniosła, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Natomiast zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Podniesiono, że zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Tym samym wnioskodawcy nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji niejasnego i nieprecyzyjnego sformułowania informacji, konsekwencji niewłaściwych działań i zaniechań w toku postępowania o przyznanie dofinansowania. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Dołączono kserokopię tabeli – na okoliczność wyczerpania środków finansowych. Po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę strona skarżąca w całości podtrzymała dotychczasowe zarzuty i dodatkowo wskazała, że na koniec czerwca 2017 r. organ dysponował sumami, które mogły pokryć wnioskowaną dotację, co obrazuje złożona do akt informacja ze strony internetowej organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a. Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm., zwanej dalej ustawą). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Według art. 66 ust. 2 ustawy, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania: 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61; 2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stosownie zaś do art. 61 ust. 8 ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej czynności, której przedmiotem było – na podstawie zacytowanego art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy - pozostawienie protestu strony bez rozpatrzenia z powodu wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania Sąd stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, albowiem Instytucja Zarządzająca w ogóle nie wykazała zaistnienia faktu, na jaki się powołała. Wprawdzie informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nie stanowi decyzji administracyjnej podlegającej reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem w art. 50 ustawy ustawodawca przesądził, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów, to jednak nie oznacza, że czynności właściwych instytucji mogą być w ogóle pozbawione jakiegokolwiek wyjaśnienia, uzasadnienia stanowiska. W takim przypadku sądowa kontrola legalności omawianej czynności byłaby całkowicie iluzoryczna, stojąc w sprzeczności z ustrojowymi kompetencjami sądu administracyjnego i czyniąc również normę prawną z art. 62 ust. 1 in fine o możliwości w takiej sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego - zbędną. Tymczasem jedną z fundamentalnych zasad systemu prawa jest jawność działania organów władzy publicznej, która polega między innymi na przedstawieniu przesłanek, jakie legły u podstaw danej decyzji, aktu, czynności. Także norma przepisu art. 37 ustawy wprost ustanawia wymogi rzetelności i przejrzystości postępowania instytucji w procedurze wyłaniania projektów do dofinansowania, co dotyczy każdej fazy tej procedury. Bezsprzecznie wyczerpanie środków musi zostać stwierdzone w sposób niewątpliwy w postępowaniu konkursowym mającym na celu wyłonienie projektów do dofinansowania, gdyż fakt ten determinuje sposób załatwienia sprawy i w rezultacie – zakończenia postępowania. Należy zatem przyjąć, że w wydanej na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia musi być zawarte uzasadnienie i nie może się ona ograniczać wyłącznie do konkluzji, że wyczerpano środki bez przytoczenia jakichkolwiek twierdzeń na poparcie, to znaczy bez przywołania okoliczności potwierdzających ten fakt i bez wskazania stosownych dokumentów (dowodów) na wykazanie istnienia tego faktu. W szczególności w uzasadnieniu takiej informacji powinno nastąpić podanie - wielkości kwoty przeznaczonej na dofinansowanie oraz, nie tylko jej przypisanie na poszczególne indywidulne wybrane projekty, z powołaniem na dokumenty, ale także wykazanie rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania w określonej formie prawnej. Zgodnie z art. 52 ust.1 ustawy, podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Idzie więc o wykazanie wyczerpania kwoty środków na dofinansowanie w ramach określonego działania objętego konkursem, w oparciu o określoną formę prawną, a nie jedynie w oparciu o rozdysponowanie jej na poszczególne wnioski. Brak tego wykazania uniemożliwia pozostawienie protestu bez jego rozpatrzenia. Tymczasem sporna informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nie została rzetelnie opracowana, nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia na wykazanie twierdzenia, że do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego działania doszło. Załączona do odpowiedzi na skargę - na okoliczność wyczerpania tej kwoty - kserokopia nieuwierzytelnionej "Notatki" nie dość, że nie spełnia waloru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c., to jest w znacznej części mało czytelna. Tym samym zaskarżona czynność nie poddaje się w ogóle kontroli Sądu, który nie jest w stanie zweryfikować poprawności a przez to legalności działania Instytucji Zarządzającej w omawianej materii. W toku postępowania sądowoadministracyjnego brak także wyczerpującego ustosunkowania się Instytucji Zarządzającej do zarzutów strony skarżącej w części argumentacji skargi kwestionującej wielkość kwoty wyczerpania środków przeznaczonych na dofinansowanie. Nie można nie zauważyć, że dopuszczona jako dowód w sprawie informacja ze strony internetowej organu (z czerwca 2017 r., a więc już po rozpatrzeniu protestu) zdaje się podważać twierdzenie organu o wyczerpaniu środków. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że Instytucja Zarządzająca rzetelnie i przejrzyście wykazała, że doszło do wyczerpania tych środków, czyli że została spełniona przesłanka z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy, przez co naruszyła prawo. Jak już wskazano, poprzez wyczerpanie kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach określonego działania należy rozumieć taką sytuację, w której ta kwota środków została rozdzielone w określonej formie prawnej a nie jedynie rozdysponowana na poszczególne wnioski. Przy czym wypada zgodzić się ze stroną skarżącą, iż jedynie całkowite i ostateczne wyczerpanie środków na dane działanie uzasadnia zastosowanie rozwiązania prawnego, o jakim mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż w takim jedynie przypadku nie będzie możliwe zawarcie umowy o dofinansowanie realizacji projektu. Wskazać należy, że w judykaturze oraz doktrynie dominuje pogląd, że wykazanie faktu wyczerpania alokacji na realizację działania przed sądem administracyjnym następuje wyłącznie na podstawie dokumentów w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c. (vide J. Jaśkiewicz, Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz do art. 66 LEX/el. 2014; np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. II GSK 5592/16 publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej przytoczono - dokumentów takich Instytucja Zarządzająca nie przedłożyła Sądowi. Sąd nie zajął stanowiska w przedmiocie oceny merytorycznej dotyczącej kryteriów wyboru projektów, albowiem byłoby to na tym etapie przedwczesne zważywszy na konieczność najpierw ustalenia, czy rzeczywiście doszło do wyczerpania środków. Z tych przyczyn na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy Sąd orzekł, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję (pkt I sentencji). W ponownie prowadzonym postępowaniu Instytucja Zarządzająca uwzględni ocenę prawną Sądu i w szczególności ustali, czemu da wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia (informacji), ze wskazaniem na określone dokumenty urzędowe, czy i w jakiej dacie oraz wskutek jakich zdarzeń doszło do wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie działania. O kosztach postępowania, na które składają się wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.