II OSK 3121/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.Z. i A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 364/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 27 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: Spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2016 r. Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie z dobudową istniejącej hali magazynowej na terenie zakładu produkcji wód niegazowanych i gazowanych oraz napojów smakowych A. sp. z o.o. zlokalizowanego w miejscowości W.". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z 19 sierpnia 2016 r. Spółka wystąpiła o wydanie decyzji środowiskowej. Wraz z wnioskiem złożono załączniki wymagane przez art. 74 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Wójt Gminy [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lesznie o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Oba organy wskazały na konieczność ponownego przeanalizowania kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm. – dalej: rozporządzenie). Po przeprowadzeniu ponownej analizy karty informacyjnej organ I instancji stwierdził, że przedsięwzięcie nie osiągnie progów, które zostały wskazane w rozporządzeniu w grupie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko rozporządzenia. Planowana dobudowa hali magazynowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą stanowić będzie łącznie powierzchnię 600 m2, a więc powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha wymagane przez § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia. Ponadto organ uwzględnił także § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się zatem do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej, a więc postępowanie należy umorzyć. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli mieszkańcy [...]. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego, § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia statuuje zasadę kumulacji parametrów zabudowy przemysłowej lub magazynowej planowanej oraz zrealizowanej w przypadku jej rozbudowy. Zasada ta, biorąc pod uwagę istotę decyzji środowiskowej, odpowiada potrzebie traktowania powiązanych technologicznie przedsięwzięć jako całość. Rozbudowywana powierzchnia magazynowa stanowi zwartą całość wraz z wybudowaną powierzchnią produkcyjno-magazynową i jest zlokalizowana na terenie jednego zakładu. Powierzchnia zabudowana w wyniku planowanego przedsięwzięcia wraz z dotychczasową zabudową przekracza powierzchnię 21.510,00 m2, co kwalifikuje przedsięwzięcie do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia dotyczy takich przedsięwzięć, które polegają na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięcia, które nie spełnia kryteriów o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, a w wyniku planowanej rozbudowy, przebudowy lub montażu kryteria te spełni. Planowana dobudowa hali magazynowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą stanowić będzie łącznie powierzchnię 600 m2, a więc powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha, stanowiącą próg kwalifikujący projektowaną inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 lit a) rozporządzenia. Ponadto, biorąc pod uwagę § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, planowana rozbudowa nie osiągnie progów, które zostały wskazane w grupie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uwzględniając, że realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje wzrostu produkcji w zakładzie, prawidłowo organ I instancji uznał, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu. Sumowanie parametrów jest wymagane wyłącznie w przypadku takich przedsięwzięć, których realizacja spowoduje osiągnięcie przez rozbudowywane przedsięwzięcie kryteriów nakazujących zaliczenie jej do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Wymogu takiego nie ma natomiast w sytuacji, gdy inwestycja przed planowaną rozbudową posiada już parametry zaliczające ją do potencjalnie oddziałujących na środowisko - dla obszaru terenu przedsięwzięcia wymóg ten stanowi 0,5 ha, czyli 5.000,00 m2. W rozpatrywanym przypadku z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że istniejące zabudowania zakładu zajmują aktualnie powierzchnię 13.080,00 m2, z czego 3.600,00 m2 zajmują hale produkcyjne, 7.300,00 m2 hale magazynowe, 1.300, m2 hala konfekcjonowania wyrobu gotowego, 880,00 m2. Planowana dobudowa hali magazynowej obejmie powierzchnię 600,00 m2. Przedsięwzięcie objęte jest zatem wyłączeniem z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, bowiem dotyczy przypadku, w których powstająca w wyniku rozbudowy część zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w § 3 ust.1 rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i A.Z. (dalej: skarżący kasacyjnie). Skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a) rozporządzenia. Polegało to na przyjęciu, że regulacja zawarta w tym przepisie nie może odnosić się również do rozbudowy zrealizowanego już przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w sytuacji gdy powstała w wyniku rozbudowy część nie przekracza ustawowych progów), w przypadku gdy rozbudowa ta spełnia również przesłanki określone w omawianej regulacji, tj. gdy stanowi przedsięwzięcie tego samego rodzaju co już zrealizowane na terenie jednego zakładu lub obiektu. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi spółki, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje sądowe, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma wykładnia § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja tych przepisów przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Zgodnie z § 3 ust. 2 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: 1) polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 i niespełniające kryteriów, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1; 2) polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone; 3) nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że racjonalny prawodawca uregulował w trzech odrębnych punktach § 3 ust. 2 rozporządzenia odrębne sytuacje prawne. Norma z § 3 ust. 2 pkt 1 dotyczy sytuacji, w której planowana rozbudowa, przebudowa lub montaż nie osiąga progów wymaganych dla uznania przedsięwzięcia za zawsze znacząco oddziałującego na środowisko i nie znajdowała zastosowania w tej sprawie. Natomiast norma z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia dotyczy sytuacji, w której planowane przedsięwzięcie polegać ma na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięcia realizowanego lub już zrealizowanego i mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie dotyczy to jednak przypadków, w których sama rozbudowa, przebudowa lub montaż nie osiągają progów wymaganych dla uznania przedsięwzięcia za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, oczywiście o ile progi te zostały określone w przepisach cytowanego rozporządzenia. Innej sytuacji dotyczy § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Znajdzie on zastosowanie, jeżeli na terenie jednego zakładu lub obiektu, gdzie zostało zrealizowane lub jest realizowane bądź zaplanowane przedsięwzięcie planowane jest przedsięwzięcie tego samego rodzaju, nieosiągające progów wymaganych przez jeden z przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia. W takiej sytuacji należy zsumować parametry obu przedsięwzięć i jeżeli przekroczą one jeden z progów przewidzianych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko. Bez znaczenia jest przy tym, czy chodzi to nowe przedsięwzięcie czy też o modyfikację istniejącego. Norma z § 3 ust. 2 pkt 3 znajdzie zastosowanie zarówno w sytuacji, w której wcześniej zrealizowane przedsięwzięcie (jak i przedsięwzięcie już realizowane bądź też zaplanowane), nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na nie osiągnięcie progów przewidzianych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, jak i w sytuacji, w której wcześniejsze przedsięwzięcie osiągnęło progi i jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko. Wynika to z tego, że norma z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie może dotyczyć tylko kumulowania parametrów przedsięwzięcia nieosiagającego progu wymaganego dla uznania za potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko z przedsięwzięciem, które takie progi osiągnęło. W takiej bowiem sytuacji w każdym przypadku sumowanie parametrów przedsięwzięć powodowałoby, że obecnie planowane przedsięwzięcie nieosiągające progów należałoby uznać za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a norma z § 3 ust. 2 pkt 2 w żadnym przypadku nie znalazłaby zastosowania. Zsumowanie parametru przekraczającego próg z § 3 ust. 1 rozporządzenia z parametrem dowolnej wielkości kolejnego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, musi w każdym wypadku dać wynik przekraczający próg. Oznacza to, że w sytuacji, w której planowane, zrealizowane lub realizowane przedsięwzięcie przekraczało jeden z progów z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to realizacja kolejnego przedsięwzięcia tego rodzaju w ramach tego samego zakładu lub obiektu będzie przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, nawet jeżeli to kolejne przedsięwzięcie nie osiąga wymaganych progów. Wyjątkiem od tej reguły będzie natomiast nieosiągająca progów przebudowa, rozbudowa lub montaż, o których stanowi § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Wyjątek ten dotyczy przedmiotowej hali magazynowej, a więc ta ostatnia norma znajdowała w tej sprawie zastosowanie. Dodatkowo należy także zwrócić uwagę, że wskazana wyżej interpretacja cytowanych przepisów rozporządzenia znajduje uzasadnienie również w celu, jakie te przepisy realizują. W przypadku § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, ocena oddziaływania przedsięwzięcia już zrealizowanego została przeprowadzona, ewentualnie organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Rozbudowa, montaż lub przebudowa nie wymagają ponownej oceny, o ile same nie stanowią przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Prawodawca przyjął zatem, że w sytuacji, w której nie zmieniają się w sposób zasadniczy parametry rozbudowywanego (przebudowywanego lub modyfikowanego) przedsięwzięcia, przeprowadzenie ponownej oceny nie jest konieczne. Natomiast w przypadku realizacji dwóch lub więcej przedsięwzięć tego samego rodzaju w ramach jednego zakładu lub obiektu, norma z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia stanowi przeszkodę w tego rodzaju etapowaniu przedsięwzięcia, które mogłoby prowadzić do ominięcia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (tzw. salami slicing). Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a) nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.