II SA/Ke 267/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania A.W. od decyzji Prezydenta Miasta z [...] umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta z [...], w zakresie zmiany projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego budynku usługowo-mieszkalnego o czterech lokalach mieszkalnych i pomieszczeniach biurowych z instalacjami wewnętrznymi: wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, gazu, c.o. i elektrycznej oraz przyłącza gazu i napowietrznego przyłącza energii elektrycznej na działkach nr ew. [...]/1, [...]/2, [...]/3 i [...]/4 przy ulicy Z. w K. na nowy, o większych gabarytach, całkowicie podpiwniczony, z garażami na 11 stanowisk, zmianą ilości lokali mieszkalnych na 8, w tym 4 lokale dwupoziomowe i usługowych na 3, w tym: 9 gabinetów, 3 sekretariat, 1 poczekalnia, 3 sanitariaty, a także dodatkowy zjazd do garaży z ulicy Z., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zmianami), dalej "Prawo budowlane" oraz art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Prezydent Miasta decyzją z [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla R. i A. W. pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego o czterech lokalach mieszkalnych i pomieszczeniach biurowych, z instalacjami wewnętrznymi: wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, gazu, c.o. i elektrycznej oraz przyłącza gazu i napowietrznego przyłącza energii elektrycznej, na działkach Nr [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/4, położonych przy ulicy Z. w K. Wnioskiem z 31 grudnia 2002 r., który wpłynął do Urzędu Miasta 2 stycznia 2003 r. inwestorzy wystąpili o zmianę powyższej decyzji. Następnie Wojewoda przedstawił historię postępowania administracyjnego zapoczątkowanego wniesieniem ww. wniosku, między innymi wskazując, że organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. o dokonanie kontroli stanu zaawansowania robót budowlanych na działkach Nr [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/4 oraz zbadania, czy nie zachodzi przesłanka, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Z udzielonej odpowiedzi wynikało, że przedmiotowa budowa została zatrzymana przez inwestora z chwilą uprawomocnienia się decyzji PINB dla Miasta K. z [...] o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, tj. od [...]. Po wydanym nakazie zaniechania robót budowlanych, wznowienie budowy mogło nastąpić dopiero po ewentualnym korzystnym dla inwestora ostatecznym rozstrzygnięciu w prowadzonym przez organ administracji architektoniczno - budowlanej postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany decyzji ostatecznej z [...]. Rozstrzygnięcie takie jednak nie zapadło, ponieważ decyzją z [...] Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego zmianę decyzji ostatecznej z [...]. W dniu 18 listopada 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę, która wykazała, że od czasu nakazu zaniechania robót na tej budowie, tj. od [...] do chwili obecnej budowa nie była kontynuowana, co z mocy prawa powinno skutkować stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę Mając powyższe ustalenia na uwadze Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte 2 stycznia 2003 r. w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. i A. W. pozwolenia na budowę. Dalej Wojewoda podał, że decyzja z [...] pozostaje w obrocie prawnym. Od 24.03.2005 r. do 26.04.2006 r. obowiązywała ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z [...], wydana po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 2 stycznia 2003 r. Inwestor rozpoczął realizację swojej budowy i kontynuował ją z przerwami, budowa ta była kontrolowana przez PINB dla Miasta K. Następnie Wojewoda zauważył, że organ I instancji nie przeanalizował postanowień i decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie przez organy administracji architektoniczno - budowlanej i przez organy nadzoru budowanego, a także rozstrzygnięć sądów administracyjnych, jakie zapadały w tej sprawie i nie wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że czas, w którym inwestor mógł realizować inwestycję, lecz nie robił tego z własnej winy, jest dłuższy niż trzy lata. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych brzmienie art. 37 Prawa budowlanego nie pozwala na wyprowadzenie poglądu o dopuszczalności wartościowania okoliczności powodujących nierozpoczęcie robót budowlanych lub ich przerwanie. Co do zasady obojętne jest, z jakich przyczyn przerwa wystąpiła. Wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowanego jest sytuacja, gdy o takim wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę orzekł sąd administracyjny lub organ. Jak wynika z orzeczeń sądów, nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której podporządkowanie się przez inwestora zakazom wynikającym z np. postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, uniemożliwiałoby mu zrealizowanie zagwarantowanych ostateczną decyzją uprawnień (wyrok NSA z 10.06.2005 r. sygn. akt I OSK 1269/04). Zatem sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego będzie nosiło cechy działania bezprawnego, jest wyjątkiem powodującym wstrzymanie terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewoda również zauważył, że organ I instancji nie wydał decyzji o wygaszeniu pozwolenia na budowę z [...], a aby mówić o wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na skutek jej wygaszenia, winna zostać wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Ponadto organ odwoławczy sprawdzając poprawność zaskarżonej decyzji stwierdził następujące uchybienia: organ I instancji nie sprawdził, czy decyzja WINB z [...] pozostaje w obrocie prawnym i wywiera skutki prawne. Organ odwoławczy ustalił, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 365/08; z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji ustalił spadkobierców po zmarłym J. R., który miał przymiot strony w tym postępowaniu. Zatem organ nie zapewnił spadkobiercom zmarłej strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym; przed wydaniem decyzji organ nie zawiadomił stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w tej sprawie. Wojewoda podkreślił, że wskazanych uchybień nie można usunąć w postępowaniu odwoławczym, ponieważ postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wobec tego należało wydać decyzję kasacyjną, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien ustalić, czy zaszła przesłanka do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę uwzględniając, iż sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego będzie nosiło cechy działania bezprawnego, jest wyjątkiem powodującym wstrzymanie terminu z art. 37 ust. 1. Po dokonaniu ustaleń w kwestii wygaszenia decyzji, w zależności od ich rezultatu, organ powinien rozpatrzyć wniosek z 2 stycznia 2003 r. lub wydać decyzję o wygaszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzyć postępowanie z ww. wniosku jako bezprzedmiotowe. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, A.W. zarzucił błędne ustalenia organu odwoławczego dotyczące m.in stwierdzeń: "że faktycznie doszło do przerwania budowy z winy inwestora na okres dłuższy niż 3 lata.." w sytuacji kontynuacji rzeczowej budowy nieprzerwanie do 18 listopada 2016 r.; że organ I instancji wydał decyzję z [...] z uchybieniami - gdy tymczasem są to rażące naruszenia prawa; że postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z [...] zostały zakończone niekorzystnie dla inwestora, wbrew oczywistemu dowodowi, jakim jest wyrok NSA z 6 maja 2016 r. uchylający decyzję z [...] i nakazujący wyeliminowanie naruszeń prawa i uchybień przez organ I instancji. Nadto zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie podjął działań w sprawie wyjaśnienia zarzutu skarżącego o dokonaniu nieprawdziwych stwierdzeń, wykazanych w piśmie z 22 listopada 2016 r., a dotyczących stanu zaawansowania budowy, która to zdaniem PINB nie była kontynuowana od 2008 r. - wbrew widocznemu i oczywistemu postępowi robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że dokonując kontroli aktu wydanego na podstawie art. 138 § 2kpa, sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do istoty sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprawdza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 kpa i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnić może wniesioną skargę. Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że zdaniem Sądu, zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że decyzja Prezydenta Miasta jest co najmniej przedwczesna. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budową wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że brzmienie tego artykułu nie uprawnia organów do uzależniania stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego od tego, czy przerwa była przez stronę zawiniona czy też nie. Jednak zaprezentowana wykładnia doznaje wyjątku w przypadku, gdy wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę orzekł sąd administracyjny lub organ. Słusznie bowiem wskazuje się, że nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której podporządkowanie się przez inwestora zakazom wynikającym z postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwiałoby mu zrealizowanie zagwarantowanych ostateczną decyzją uprawnień (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 1269/04, dostępny: LEX nr 1574257). Zatem uogólniając powyższy wniosek podnieść należy, że wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest tylko taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zakazu wynikającego z wydanego przez Sąd bądź organ administracji publicznej aktu. Nie można bowiem jako obciążającego inwestora konsekwencjami wynikającymi z art. 37 ust. 1 Pr. bud. (tj. wygaśnięciem pozwolenia na budowę), traktować takiego przerwania budowy, które wynika z ostatecznych, a więc wykonalnych rozstrzygnięć właściwych organów nakazujących wstrzymanie budowy, względnie z takich aktów, które z innych przyczyn powodują niedopuszczalność prowadzenia budowy na podstawie pozwolenia na budowę (np. pozostawanie w obrocie ostatecznej decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia na budowę, co w sprawie miało miejsce w okresie od 24 marca 20105 r. do 26 kwietnia 2006 r.). W niniejszej sprawie budowa została zatrzymana przez inwestora z chwilą uprawomocnienia się decyzji z [...] o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, tj. od [...]. Po wydanym nakazie zaniechania robót budowlanych, wznowienie budowy mogło nastąpić dopiero po zatwierdzenia projektu budowlanego i zmianie decyzji ostatecznej z [...]. Rozstrzygnięcie takie jednak nie zapadło. Bezspornie nakaz zaniechania dalszych robót budowalnych uniemożliwia kontynuowanie procesu budowlanego, a w konsekwencji spełnia znamiona sytuacji, w której prowadzenie inwestycji byłoby działaniem prawnie niedopuszczalnym. Organ I instancji w ogóle jednak nie badał tych okoliczności. Dlatego też nie jest dla Sądu wątpliwe, że w przypadku, gdy organ I instancji nie przeanalizował postanowień i decyzji wydanych przez organy administracji architektoniczno - budowlanej i przez organy nadzoru budowanego, a także rozstrzygnięć sądów administracyjnych, jakie zapadały w tej sprawie w czasie, kiedy inwestor mógł realizować inwestycję, a które uzasadniały przerwę w realizacji i uzasadniały odstąpienie od zastosowania art. 37 Prawa budowlanego - wydana przez Wojewodę decyzja kasacyjna jest prawidłowa. Zgodzić również należy się ze stanowiskiem Wojewody, że w niniejszej sprawie koniecznym jest przeprowadzenie postępowania w znacznej części, mającej kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, pomimo braku wnikliwego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji w przedmiocie przerw w prowadzeniu robót budowlanych, byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Ponadto Wojewoda zasadnie zauważył inne błędy proceduralne w postępowaniu organu I instancji. Sąd podziela pogląd, że uznanie za bezprzedmiotowe postępowania o zmianę pozwolenia na budowę na skutek wygaśnięcia tego pozwolenia na podstawie art. 37 ust. 1 Pr. bud., wymaga wcześniejszego wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Choć bowiem pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pr. bud., a wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 pr. bud. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter deklaratoryjny (por. A. Gliniecki (w:), to organ rozpatrujący wniosek o zmianę pozwolenia na budowę nie może samodzielnie ustalać jako przesłanki rozstrzygnięcia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, faktu wcześniejszego wygaśnięcia tego pozwolenia. Takie działanie pozbawiałoby bowiem strony postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, możliwości poddania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę kontroli instancyjnej, a także kontroli sądowo administracyjnej. W niniejszej sprawie fakt wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę objętego decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] - nie został wykazany. Z akt sprawy nie wynika również, aby Prezydent Miasta ustalił spadkobierców po zmarłym J. R., który miał przymiot strony w tym postępowaniu. Tymczasem z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wynika obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W aktach sprawy brak jest także zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w tej sprawie, co narusza wyrażoną w art. 10 § 1 kpa - zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Obowiązek udziału stron w postępowaniu administracyjnym obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego oraz fazę wydania decyzji, czyli udziału stron w każdym stadium postępowania. Pozbawienie stron możliwości udziału w postępowaniu stanowi rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do treści skargi to przede wszystkim podkreślić należy, że ponieważ zaskarżona decyzja jest decyzją o charakterze kasacyjnym, to Wojewoda nie badał faktycznego czasu przerwania spornej budowy. Kwestia ta będzie dopiero przedmiotem ponownego rozstrzygania przez organ I instancji. W konsekwencji zarzucenie, że Wojewoda błędnie ustalił, że doszło do przerwania budowy jest niezasadne. Także pozostałe kwestie podniesione w skardze będą przedmiotem ustaleń organu I instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).