I OSK 1267/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2017r., sygn. akt IV SA/Gl 536/17 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 536/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] przyznał M. F. zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości [...] zł, na pokrycie części kosztów zakupu środków czystości w kwocie [...] zł oraz na pokrycie części kosztów energii elektrycznej w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona spełnia wymogi do otrzymania wnioskowanych świadczeń, jednakże z uwagi na ograniczone środki finansowe przyznano pomoc jedynie na częściowe pokrycie zgłoszonych potrzeb. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania M. F., decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazano, że pomoc społeczna ma charakter jedynie subsydiarny i nie może zwalniać beneficjentów z podejmowania własnej aktywności w pokonywaniu życiowych trudności. Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej zależy od uznania organów administracji. M. F. regularnie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza ustalenia organu pomocy społecznej w zgodzie z przepisami art. 7,77§1 i 80 k.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M. F., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu pierwszej instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazanym rozstrzygnięciom zarzucił błędy w zakresie ustalenia sytuacji faktycznej jak również podniósł, że decyzję organu pierwszej instancji podpisała osoba nieuprawniona. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W motywach powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednocześnie, na podstawie art. 3 ust. 4 tej ustawy, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jego wysokości, podejmowania jest w ramach uznania administracyjnego. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona pod kątem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy pozwala uznać, że organy administracji nie dopuściły się w tym zakresie żadnych uchybień, ponieważ po wniesieniu przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pracownik socjalny organu pierwszej instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącego jak również sytuacja osobista i finansowa skarżącego została ustalona w sposób nie budzący zastrzeżeń. Przy wydawaniu kwestionowanej decyzji organy administracji dysponowały pełną wiedzą na temat sytuacji w jakiej znajduje się skarżący jak również przeprowadziły właściwą interpretację zastosowanych przepisów, a tym samym brak było podstaw do uznania, aby organy te dopuściły się naruszenia granic uznania administracyjnego. W skardze do Sądu skarżący podniósł zarzut podpisania decyzji organu pierwszej instancji przez osobę nieuprawnioną. Zarzut ten także nie był trafny, ponieważ ustawa o pomocy społecznej w art. 110 ust. 8 zawiera regulację zgodnie z którą wójt, burmistrz, prezydent miasta może udzielić upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie decyzję podpisała osoba, która odwołała się wprost do takiego upoważnienia, a w podstawie prawnej zostało ono przywołane z podaniem dnia jego wydania i nadania mu stosownego numeru. W tej sytuacji brak jest podstaw dla uwzględnienia podniesionego zarzutu. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł M. F. zaskarżając ten wyrok w całości. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], pomimo niewłaściwego rozpatrzenia przez organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięciu przy wydaniu decyzji sytuacji osobistej, materialnej i zdrowotnej skarżącego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy obu instancji niewłaściwie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w zakresie ustalenia wysokości uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy, dotyczących zakupu środków czystości oraz w zakresie ustalenia możliwości wnioskodawcy do samodzielnego pokrycia tych potrzeb. Biorąc pod uwagę jego podstawowe potrzeby, takie jak zakup mydła, szamponu, pasty do zębów, czy detergentów kwota przyznana przez organ z przeznaczeniem na zakup środków czystości w wysokości [...] zł jest niewystarczająca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Powołane w skardze zarzuty sprowadzają się do twierdzenia, że organy pomocy społecznej wadliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy w zakresie sytuacji osobistej, materialnej i zdrowotnej skarżącego. Zarzutów tych nie sposób uznać za uzasadnione. Poza sporem pozostawało, że wnioskujący o przyznanie zasiłku celowego spełniał kryterium dochodowe warunkujące przyznanie tego świadczenia. Rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 u.p.s. określenie "może być przyznany", zamiast określenia "przyznaje się". Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna, była najtrudniejsza. Sąd I instancji trafnie przyjął, że organy pomocy społecznej, oceniając sytuację materialno-bytową skarżącego rozpatrzyły należycie materiał dowodowy, czyniąc tym samym zadość wymogom przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy wzięły pod uwagę treść żądania, sytuację materialną skarżącego. Podkreślenia wymaga, że skarżący wielokrotnie korzystał ze świadczeń z pomocy społecznej i jego sytuacja jest znana właściwym organom. Obrazuje ją aktualny w dacie przyznania świadczenia wywiad środowiskowy, który jest środkiem dowodowym, któremu przepisy ustawy o pomocy społecznej przypisują szczególne znaczenie. Znajdujący się w aktach administracyjnych wywiad środowiskowy dotyczący skarżącego jest szczegółowy i zawiera wyczerpujące informacje dotyczące sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego. Uznać należy zatem zgromadzony materiał dowodowy za pełny, co czyni uzasadnionym przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. ani art. 75 §1 k.p.a. Zasiłki celowe mogą być przyznawane na niezbędne potrzeby bytowe, a więc takie, bez zaspokojenia których dana osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia. Samo zgłoszenie potrzeby udzielenia pomocy na określony cel nie przesądza automatycznie o uwzględnieniu żądania przez organy administracji. Pomoc państwa ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Nie mogą one w żadnej mierze gwarantować zaspokojenia wszystkich potrzeb osoby, która się o nie ubiega. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.