III SA/Gd 398/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 kwietnia 2017 r. nr SKO [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty z tego tytułu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 listopada 2016 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. , Decyzją z dnia 24 listopada 2016 r. nr [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku z dnia 21 listopada 2016 r. złożonego w imieniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], Prezydent Miasta [...]: - zezwolił na zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w [...] o nr [...] – ul. D. oraz nr [...] – ul. H. w następującym zakresie: 40 m2 jezdni (powyżej 20 % szerokości z utrzymaniem przejezdności), 10m2 chodnika, 8 m2 pobocza oraz 8 m2 pasa zieleni celem wymiany wyeksploatowanych słupów oświetlenia drogowego oraz opraw (punkt 1 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji); - ustalił termin zajęcia: od dnia 28 listopada 2016 r. do dnia 30 grudnia 2016 r. (punkt trzeci rozstrzygnięcia zawartego decyzji); - określił warunki tego zajęcia oraz obowiązki podmiotu zajmującego pas drogowy (punkt drugi, czwarty i piąty rozstrzygnięcia zawartego w decyzji); - ustalił opłatę za zajecie pasa drogowego w wysokości 8.976 zł (punkt szósty rozstrzygnięcia zawartego w decyzji zawierający sposób wyliczenia opłaty ze wskazaniem elementów składowych - opłaty za zajecie jezdni – 6.600 zł, opłaty za zajęcie chodnika – 1.320 zł i opłaty za zajęcie pobocza i pasa zieleni – 1.056 zł). W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4, ust. 10 – 11, ust. 13 i 15 oraz art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz § 1 pkt 1, § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 i ust. 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 22 października 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej [...] (tekst jednolity: Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 2013 r., poz. 172). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zajęcie pasa drogowego celem wymiany wyeksploatowanych słupów oświetlenia drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Konsekwencją wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest z kolei ustalenie opłaty naliczonej w oparciu o stawki wynikające ze wskazanej powyżej uchwały Rady Miasta [...] z dnia 22 października 2008 r. nr [...]. W następstwie odwołania od wyżej wskazanej decyzji, w którym podniesiono nieprawidłowość naliczenia opłaty za zajecie pasa drogowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej wydanej decyzji Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy– Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, ust. 3 – 4, ust. 8 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 pkt 1, § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 i ust. 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 22 października 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej [...]. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajecie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy. Zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Jedynym wyjątkiem od generalnej zasady konieczności uzyskania zezwolenia jest przypadek określony w art. 40 ust. 14 ustawy o drogach publicznych, to jest gdy istnieje konieczność usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, a znajdujących się w pasie drogowym. Z kolei dyspozycja art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje na konieczność pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego. W świetle powołanych przepisów prawa opłatę pobiera się za prowadzenie robót w pasie drogowym. Opłata ta ma charakter daniny publicznej, rekompensaty za zajęcie pasa drogowego i ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej. Jako obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego opłata ta jest uiszczana przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia. Przenosząc powyższe zapatrywania w realia rozpatrywanej sprawy oraz mając na uwadze okoliczność zajęcia pasa drogowego w związku z wymianą wyeksploatowanych słupów oświetlenia drogowego i opraw Kolegium z odwołaniem do regulacji zawartych w art. 40 ust. 4 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych oraz zapisów zawartych w uchwale Rady Miasta [...] z dnia 22 października 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej [...] wskazało, że opłata za zajęcie pasa drogowego została przez organ pierwszej instancji naliczona zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami. W skardze z dnia 28 kwietnia 2017 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku [...] Sp. z o.o. wskazała, że opłata została naliczona niezgodnie z regulacją zawartą w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. stanowiącym uzupełnienie skargi strona skarżąca wnosząc o uchylenie wydanych w jej sprawie rozstrzygnięć podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącej organy błędnie uznały, że zajęcie pasa drogowego w celu wymiany wyeksploatowanych słupów oświetlenia drogowego oraz opraw stanowi zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym niezwiązanych z budową, przebudową, remontem i utrzymaniem dróg, a w rezultacie podlega opłacie za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu pisma strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 40 ust. 1 a contrario ustawy o drogach publicznych opłacie za zajęcie pasa drogowego nie podlega zajęcie pasa drogowego na cele związane m.in. z ochroną dróg. "Ochrona drogi" w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy o drogach publicznych polega m.in. na wszelkich działaniach przeciwdziałających pogarszaniu warunków bezpieczeństwa ruchu. Ponadto z art. 40 ust. 2 pkt 2 a contrario ustawy o drogach publicznych wynika, że umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie podlega opłacie. Skarżąca wskazała ponadto, że oświetlenie uliczne poprawia bezpieczeństwo ruchu drogowego albowiem w § 109 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie prawodawca wskazuje, że ze względów bezpieczeństwa drogi publiczne powinny być oświetlone. Na tej podstawie w orzecznictwie sądowym przyjęto, że urządzenia oświetlenia drogowego, niezależnie od tego, komu przysługuje własność tych urządzeń, stanowią urządzenia techniczne służące bezpieczeństwu ruchu. W reasumpcji skarżąca wskazała, że prace polegające na wymianie wyeksploatowanych słupów oświetlenia drogowego oraz opraw oświetleniowych należy uznać za zajęcie pasa drogowego na cele związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jak również za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury technicznej związanej z potrzebami ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestią sporną i wymagającą wyjaśnienia jest to, czy urządzenia takie jak instalacje oświetlenia drogowego mogą być uznawane za urządzenia infrastruktury technicznej związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i w związku z tym, czy w razie wymiany takich urządzeń istnieje podstawa prawna do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego jak i do nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na wykonawcę linii oświetlenia drogowego. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzenia drogą. W świetle art. 4 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei w art. 4 pkt 21 ustawodawca wskazuje, że "ochrona drogi" to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że w świetle art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane m.in. z ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Analiza wskazanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że zajęcie pasa drogowego na cele związane m.in. z ochroną dróg nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W takim przypadku odpada również konieczność pobrania opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu w tym składzie słupy oświetleniowe oraz oprawy oświetleniowe stanowią urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W świetle regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) urządzenia oświetleniowe zostały zaliczone do wyposażenia technicznego dróg (zob. § 109). Wynika to wprost z umiejscowienia regulacji dotyczących urządzeń oświetleniowych w Dziale IV wskazanego aktu zatytułowanym "Wyposażenie techniczne dróg". Skoro zatem urządzenia oświetleniowe zostały zaliczone do wyposażenia technicznego dróg i nie są wyłączone w ramach urządzeń niezwiązanych z drogą (zob. § 140 ust. 2 rozporządzenia), a w § 109 wskazanego powyżej rozporządzenia przewidziano wprost, że droga powinna być oświetlona ze względów bezpieczeństwa ruchu i określono miejsca, w których względy bezpieczeństwa wymagają oświetlenia, to z powyższego wynika, że urządzenia te - jako urządzenia techniczne służące bezpieczeństwu ruchu na drogach - stanowią element składowy drogi. W reasumpcji powyższych rozważań należy przyjąć, że zajęcie pasa drogowego z uwagi na wymianę wyeksploatowanych słupów oświetlenia drogowego a zatem w celu związanym z ochroną drogi (poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego) nie wymaga – w świetle art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji - w świetle art. 40 ust. 3 i ust. 11 w zw. z art. 40 ust. 1 wskazanej ustawy - ustalenia w drodze decyzji administracyjnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. W rozpatrywanym przypadku uznać zatem należy, że postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem z dnia 21 listopada 2016 r. było bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 § pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. (punkt pierwszy wyroku). Zgodnie zaś z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Z uwagi na brak prawnych możliwości do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty, zaistniały w rozpoznawanej sprawie pozytywne przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. W związku z tym Sąd, zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a., uchylając zaskarżoną oraz utrzymaną w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne (punkt drugi wyroku). Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt trzeci wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i 209 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwota odpowiada wysokości uiszczonego wpisu od skargi (360 zł).