II SA/Ol 591/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia "[...]" działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmawiającej częściowego zwolnienia z odpłatności K. R. w okresie od 1 lutego 2017 r. do dnia 31 lipca 2017 r. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej dla osób Niepełnosprawnych Fizycznie przy ul. A w A. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Miasto zarzuciło naruszenie: 1) art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1583 ze zm.) dalej: u.p.s. przez przyjęcie, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zwolnienie w części K. R. z opłaty za DPS, podczas gdy wyżej wymieniony ma zaspokojone podstawowe potrzeby w ramach standardu zapewnianego przez DPS, a pozostałe opłaty jest w stanie pokryć z pozostającej w jego dyspozycji części zasiłku stałego, 2) art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) dalej: K.p.a. przez nie zapewnienie skarżącemu jako stronie udziału w postępowaniu przed organem II instancji, 3) art. 7 i 77 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących istoty sprawy, w szczególności nie ustalenie w jakiej części potrzeby K. R. zapewniane są przez dom pomocy społecznej i bezkrytyczne przyjęcie twierdzeń wyżej wymienionego co do potrzeb pokrywanych z własnych środków. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w postępowaniach o ustalenie odpłatności gmina występuje w podwójnej roli, jako organ wydający decyzję oraz jako strona postępowania o ustalenie odpłatności. Zaznaczono, że ustawodawca zadbał o rozdzielenie organów uczestniczących w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 110 ust. 1 i 7 u.p.s. zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej, przy czym organ gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest do delegowania uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy (w tym do ustalania odpłatności za dom pomocy społecznej) na kierownika ośrodka pomocy społecznej. Zatem ustalając odpłatność za dom pomocy społecznej w decyzji administracyjnej kierownik winien rozstrzygać o interesach i obowiązku wszystkich stron zobowiązanych do odpłatności za dom pomocy społecznej, w tym również gminy jako osoby prawnej, a nie wyłącznie organu administracji samorządowej. Za uznaniem gminy jako strony w postępowaniach o ustalenie odpłatności za dom pomocy społecznej przemawia nie tylko treść przywołanych wyżej przepisów, lecz również zasada solidarności leżąca u podstaw przyjęcia takich a nie innych zasad odpłatności za dom pomocy społecznej. Zgodnie z tą zasadą pobyt mieszkańca danej gminy w domu pomocy społecznej opłacany jest przez niego samego, jego rodzinę, ewentualnie inne osoby poczuwające się dobrowolnie do przyjęcia takiego obowiązku oraz przez wspólnotę samorządowa, w sytuacji, gdy środki finansowe tych osób nie obejmują całości należnej kwoty odpłatności. Z tej zasady wypływa równorzędne traktowanie wszystkich podmiotów obowiązanych do opłaty, i konieczność traktowania ich jednakowo jako strony tego samego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z powodu braku legitymacji procesowej organu I instancji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Nie można natomiast wskazać podstaw do wykazania interesu prawnego organu administracji pierwszej instancji do kwestionowania przed sądem administracyjnym orzeczeń organu odwoławczego. Organ administracji, rozstrzygający indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej w sprawach zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest podmiotem posiadającym własny interes prawny w zaskarżeniu orzeczenia organu drugiej instancji. Jak wynika bowiem z przytoczonej regulacji prawnej, podstawą uzyskania legitymacji procesowej strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest przede wszystkim posiadanie interesu prawnego. Z uwzględnieniem tego właśnie kryterium należy też ocenić, czy Gmina Miasto jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Żaden przepis szczególny nie przewiduje bowiem takiej kompetencji dla tego podmiotu. Stosownie do art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzję ustalającą opłatę za pobyt w placówce wydaje właściwy organ gminy Mając na względzie ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, który należy podzielić także w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, ż organ I instancji (którym w niniejszej sprawie jest działający z upoważnienia Prezydenta Miasta A Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej) nie ma legitymacji do kwestionowania przed sądem administracyjnym rozstrzygnięcia organu odwoławczego, gdyż nie jest podmiotem posiadającym własny interes prawny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Rację ma Kolegium wskazując w odpowiedzi na skargę, że w myśl art. 110 ust. 7 u.p.s. wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Fakt konieczności ustawowego upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji przez prezydenta miasta nie powoduje, że decyzje te są wydawane przez kierownika ośrodka pomocy społecznej. Takiego interesu nie ma także Miasto A, której organem jest Prezydent Miasta. Jak już wyżej wskazano powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, czy sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie stron postępowania znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny uzasadnia ograniczenie jego dominium (zob. uchwałę NSA z 19 maja 2003r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115 oraz postanowienie NSA z 20 listopada 2007r., sygn. akt I OSK 1649/07, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że przyznanie jednostce samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w I instancji, uprawnienia do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego mogłoby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Jednostki te nie mają bowiem własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi (zob. wyrok TK z 29 października 2009r., sygn. akt K 32/08, OTK 2009, nr 9, poz. 139). Skoro Prezydent Miasta A nie posiada legitymacji do zainicjowania kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu II instancji w niniejszej sprawie, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę należało odrzucić.