II OSK 1466/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1167/17 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] lutego 2017 r. nr [..] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] stycznia 2017 r. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1167/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] lutego 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Burmistrz B. postanowieniem z dnia [..] czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie odebrania łącznie 13 koni A. W. prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, do czasu wydania przez właściwy sąd powszechny prawomocnego wyroku w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu koni zawartej pomiędzy A. W. a Stowarzyszeniem "[..]" i Fundacją [.] oraz wezwał stronę postępowania, tj. A. W. jako właściciela ww. koni, do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne w toku instancji, do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu koni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] postanowieniem z dnia [..] października 2015 r. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. W. utrzymało powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że ocena czy doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej i ewentualnie czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu, stanowić będzie kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. Zatem wynik postępowania w niniejszej sprawie jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie odebrania łącznie 13 koni A. W., na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż rzutuje on na sposób rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3880/15, oddalił skargę. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł A. W. Burmistrz B. decyzją z dnia [..] sierpnia 2016 r. rozstrzygnął zagadnienie wstępne dotyczące ustalenia istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu 13 koni arabskiej w ten sposób, że stwierdził, iż ww. podmioty zawarły umowę cywilną o przekazaniu (powierzeniu) przedmiotowych koni pod opiekę oraz umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie odebrania A. W. 13 koni rasy arabskiej. Od wskazanej decyzji odwołania wnieśli - A. W., Fundacja [..] oraz Stowarzyszeniem "[..]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] postanowieniem z dnia [..] stycznia 2017 r. zawiesiło postępowania w sprawie rozpatrzenia powyższych odwołań do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] października 2015 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił A. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [..] lutego 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [..] stycznia 2017 r. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3880/15 jest kluczowe dla niniejszego postępowania odwoławczego, bowiem w zależności od rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia występowania zagadnienia wstępnego (istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu 13 koni), którą w zaskarżonej decyzji organ I instancji rozstrzygnął we własnym zakresie w trybie art. 100 § 3 k.p.a., będzie zasadna bądź chybiona. Zatem Kolegium, orzekając już po prawomocnym rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny skargi na postanowienie organu z dnia [..] października 2015 r. będzie mogło prawidłowo, zgodnie z oceną sądu, rozstrzygnąć sprawę występowania zagadnienia wstępnego. Na powyższe postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. W., która następnie pismem profesjonalnego pełnomocnika z dnia 2 listopada 2017 r. została uzupełniona. Strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez kwestionowanie ustaleń sądów administracyjnych, wynikających z wcześniejszych wyroków, naruszenie przepisów postępowania tj. art, 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, poprzez ich zastosowanie, podczas gdy kompetencja do załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikała z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne wywiedzenie, że istnienie umowy cywilnej w przedmiocie przekazania koni pod opiekę mieści się w zakresie pojęcia zagadnienia wstępnego oraz zawieszeniu postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia sprawy istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego z umowy cywilnej przez sąd administracyjny, naruszenie art. 80 k.p.a. w ten sposób, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie zaprzecza istnieniu między stronami umowy cywilnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uznał za niezasadną. W ocenie Sądu w analizowanym przypadku zachodzi stosunek zależności, ponieważ prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na postanowienie Kolegium z dnia [..] października 2015 r. rzutuje na wynik sprawy administracyjnej w ramach kontrolowanego postępowania. Bezsprzecznie oba postanowienia - z [..] października 2015 r. i z [..] lutego 2017 r. - dotyczą kwestii istnienia lub nieistnienia umowy o przekazaniu koni przez A. W. pod opiekę Fundacji [..] i Stowarzyszenia "[..]", a materia ta nie została jeszcze prawomocnie (ostatecznie) rozstrzygnięta. Sąd podzielił stanowisko organu, że w zależności od rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia zagadnienia wstępnego (istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu 13 koni), którą w zaskarżonej decyzji organ I instancji rozstrzygnął we własnym zakresie w trybie art. 100 § 3 k.p.a., będzie zasadna bądź chybiona. Dopiero bowiem po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy ze skargi na postanowienie z [..] października 2015 r., Kolegium będzie mogło prawidłowo rozstrzygnąć kwestię występowania zagadnienia wstępnego w kontrolowanym postępowaniu. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesiony przez stronę, Sąd uznał że są one niezasadne, bowiem nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. W. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 171 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie jako prawidłowego postanowienia wydanego wbrew dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie istnieje zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy, to konsekwentnie powinien był uznać, że Burmistrz B. nie był władny rozstrzygnąć sprawy zagadnienia wstępnego do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 3880/15, a więc decyzja ta jest z gruntu wadliwa, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek taką wadliwą decyzję uchylić w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego - niezależnie od treści rozstrzygnięcia - wydana po rozstrzygnięciu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny będzie obarczona wadą z art. 15 k.p.a.; 2.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na postanowienie wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., skarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania kwestionuje bowiem ocenę prawną dokonaną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 118/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 2417/12 w zakresie administracyjnego odebrania koni A. W. na podstawie przepisów ustawy o ochronie zwierząt, co należy poczytywać jako rażące naruszenie prawa. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut kasacyjny wskazujący na brak podstaw do utrzymania w mocy postanowienia o zawieszenia postępowania odwoławczego. Zdaniem organu rozpatrzenie odwołania od decyzji Burmistrz B. z dnia [..] sierpnia 2016 r. zależy od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na postanowienie SKO z dnia [..] października 2015r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odebrania koni A.W. Z takim stanowiskiem Kolegium nie sposób się zgodzić, bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania przed organem I instancji (Burmistrzem B.), było wyjaśnienie czy w sprawie istnieje zagadnienie wstępne do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, natomiast w niniejszej sprawie ta kwestia pozostaje bez znaczenia, bowiem organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, a następnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania, która to decyzja jest właśnie przedmiotem oceny przez Kolegium w niniejszej sprawie. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które uzasadniałoby zawieszenie postepowania odwoławczego. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Natomiast bez znaczenia pozostaje kwestia prawna, która jest przedmiotem rozstrzygnięcia w innej sprawie sądowej, nie pozostająca w związku z rozpoznawaną sprawą. To do organu należy obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w tym rozstrzygnięcia kwestii istotnych dla oceny zgodności z prawem wydanej przez Burmistrza decyzji o umorzeniu postępowania. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi przy tym o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Przy czym organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być ponadto bezpośrednia. Wbrew twierdzeniom organu zaakceptowanym przez Sąd I instancji w sprawie brak było związku przyczynowego pomiędzy decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego a rozstrzygnięciem kwestii istnienia podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego przez Burmistrza B. w przedmiocie odebrania koni, w sytuacji gdy zawieszone postępowanie zostało już prawomocnie podjęte. Zatem ocena istnienia podstaw jego zawieszenia pozostawała bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Błędne jest również stanowisko organu, że przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania przez Burmistrza B. jest kwestia istnienia lub nieistnienia umowy cywilnoprawnej o przekazaniu koni, bowiem sąd administracyjny miał rozstrzygnąć jedynie kwestię istnienia, bądź nieistnienia zagadnienia wstępnego do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, dającego podstawę do zawieszenia postępowania. To czy pomiędzy stronami istnieje umowa cywilnoprawna jest okolicznością faktyczną, którą powinien rozstrzygnąć organ. Dopiero w sytuacji gdy pomiędzy stronami istnieje spór w tym zakresie, aktualizuje się kompetencja sądu powszechnego do rozstrzygnięcia tej spornej kwestii i dopiero wówczas możemy mieć do czynienia z zagadnieniem wstępnym. W tym stanie rzeczy uznać należało, że organ niezasadnie zawiesił postępowanie odwoławcze a ponownie rozpoznając sprawę dokonał błędnej oceny wydanego uprzednio postanowienia i nie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast Sąd I instancji pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaakceptował takie stanowisko i oddalił zasadną skargę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.]. z dnia [..] stycznia 2017r. W zakresie dotyczącym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego ustanowionego pełnomocnika z urzędu, właściwym do rozstrzygnięcia pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.