I GSK 1999/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 456/17 w sprawie ze skargi A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 456/17 oddalił skargę A. w K. (dalej: Stowarzyszenie, strona skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy. Od przedmiotowego wyroku Stowarzyszenie złożyło skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie prawa procesowego: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2016 r., w przedmiocie: określenia kwoty dotacji w wysokości 36 tys. zł. przyznanej w roku 2013, jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, które zostały wydane z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w rezultacie czego w toku prowadzonego postępowania nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zwrotu dotacji; 2) art. 125 p.p.s.a., poprzez brak wszechstronnego rozpoznania przesłanek przemawiających za zawieszeniem postępowania sądowo-administracyjnego, z uwagi na fakt rozstrzygania na łamach postępowań cywilnych oraz karnych kwestii bezpośrednio dotyczących przedmiotu niniejszego postępowania, tj. zwrotu dotacji; przy tym nieodniesienie się do postępowania dotyczącego uchylenia, stwierdzenia nieważności albo ustalenia nieistnienia uchwał organów Stowarzyszenia o wyborze zarządu, a to postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w Krakowie II. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 251 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wykorzystanie dotacji następuje jedynie poprzez zapłatę za zrealizowane zadanie mimo, iż literalna wykładnia przepisu wskazuje, iż wykorzystanie dotacji i następuje "w szczególności przez zapłatę", co oznacza, że zapłata za zrealizowanie zadania jest jednym ze sposobów zrealizowania dotacji; 2) art. 251 ust. 4 u.f.p., poprzez nieprawidłowe uznanie, iż wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadanie w terminie wskazanym w umowie mimo, iż brak w niniejszym przepisie określenia terminu zapłaty; 3) art. 252 ust. 1 i 5 u.f.p., poprzez jego błędne zastosowanie, a przez to uznanie, iż po pierwsze udzielona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, mimo braku Istniejących ku temu podstaw, a po wtóre, iż zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega całość dotacji, podczas gdy brzmienie przepisu jednoznacznie wskazuje, iż zwrotowi może podlegać również jej część. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 20 października 2017 r., I SA/Kr 456/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. W wyniku postępowania konkursowego stowarzyszenie otrzymało dotację w oparciu o umowę zawartą [...] lutego 2013 r. z Gminą Miejską Kraków na realizację zadania publicznego. Na podstawie § 1 ust. 3 i § 11 ust. 11 umowy stowarzyszenie miało obowiązek rozliczenia dotacji na podstawie rozliczenia końcowego. Pomimo wezwań, stowarzyszenie nie rozliczyło wykonania zadania publicznego. Gmina rozwiązała umowę z [...] lutego 2013 r. ze skutkiem natychmiastowym określając całość dotacji jako podlegającą zwrotowi. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a.; art. 1 § 2 p.u.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a.; art. 125 p.p.s.a. Przepisy ustrojowe, jakimi są art. 1 § 2 p.u.s.a. (Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie) mogą zostać naruszone, kiedy sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Artykuł 125 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów, zaś § 1 z pięciu punktów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej wskazanego artykułu, nie sprecyzował który konkretnie przepis naruszył Sąd I instancji. Z tego powodu, zarzut nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 252 ust. 1 pkt 1) u.f.p.: "Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Trzeci zarzut podniesiony pod literą c) petitum skargi kasacyjnej ("uznanie, iż po pierwsze udzielona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, mimo braku istniejących ku temu podstaw") pozostaje w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem kwoty 36.000 złotych podlegającej zwrotowi. W istocie jest to zarzut błędu w ustaleniach faktycznych podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., co nie jest formalnie dopuszczalne, przez co zarzut jest bezskuteczny. Skoro kasator nie podważył skutecznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ustalenia, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Według art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (...). Przyjmuje się, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma miejsce wówczas, gdy beneficjent wydatkował przekazane mu środki finansowe w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 250 pkt 3) u.f.p., zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej (...). Obowiązek rozliczenia wynika z celowego charakteru przekazanych środków, jest to też obowiązek, który odróżnia dotację od subwencji. Rozliczenie dotacji to czynności podejmowane przez beneficjenta, zmierzające do udokumentowania sposobu wykorzystania dotacji oraz czynności podejmowane przez podmiot dotujący polegające na sprawdzeniu i weryfikacji dokumentów rozliczeniowych. Rozliczenie dotacji następuje najczęściej przez przedłożenie dokumentów rozliczeniowych (rachunków, faktur) za wykonane zadania i potwierdzeń zapłaty. Umowa dotacyjna może określać nie tylko termin rozliczenia, lecz także sposób rozliczenia określając wzory dokumentów wykorzystywanych w celu rozliczenia dotacji przez beneficjenta. W tej sprawie umowa z [...] lutego 2013 r. przewidywała sporządzenie sprawozdania końcowego (rocznego), prowadzenie wyodrębnionej dokumentacji finansowo-księgowej, udokumentowanie wykorzystanej dotacji dokumentami księgowymi, wzór sprawozdania. Zgodnie z art. 251 ust. 4 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Skoro Stowarzyszenie nie wykonało obowiązku rozliczenia dotacji, to tym samym nie wykazało dokonania zapłaty za zrealizowane zadania. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu prawa przedstawiając w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w zakresie dotyczącym wykładni i zastosowania art. 251 ust. 4 ufp. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.