II SA/Rz 408/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Jacek Surmacz Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. L. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydana w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. B. K. ustalił na wniosek A. G. sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek handlowo - usługowy, na działce nr 1342/1 położonej przy ul. [...] w K. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności będzie stanowiła uzupełnienie funkcji zabudowy na terenie objętym wnioskiem o usługi nieuciążliwe oraz kontynuację istniejącego zagospodarowania działek. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji S. L. zarzucił naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "Rozporządzenie") oraz naruszenie przez organ 7, art. 77, art. 8, art. 11, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") W uzasadnieniu wskazał przede wszystkim, że zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane przez wnioskodawczynię. Okoliczność ta wedle twierdzeń odwołującego powinna skutkować odmową wydania decyzji, bowiem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy tyczy się zamierzeń inwestycyjnych, a nie inwestycji zrealizowanych. Kolegium wymienioną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium postępowanie przed organem I instancji odbyło się w warunkach naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazuje się w orzecznictwie, że stronami tego postępowania mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jak również, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Ustalenie zakresu podmiotowego sprawy nie może obyć się zatem bez ustalenia co najmniej właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą planowaną inwestycją i w powiązaniu tych osób z przedmiotem ich prawa, do czego podstawę stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie nie dostosowano wskazanych reguł do formuły procesowej, stąd ustalenie stron tego postępowania odbyło się w sposób nie pozwalający na merytoryczne orzeczenie. W aktach sprawy brak jest przede wszystkim dokumentacji geodezyjnej tyczącej się nieruchomości sąsiednich do tej objętej wnioskiem. Nie wiadomo zatem, czy krąg osób wskazanych w rozdzielniku jest prawidłowy i wystarczający dla przyjęcia, że wszyscy, których interes prawny lub obowiązek dotyczy postępowanie będą w sprawie stronami, oraz, czy wszystkie osoby będące w tym załączniku wymienione powinny mieć status strony. W ocenie organu odwoławczego wątpliwości budzi nadanie statusu strony S. L., w sytuacji, gdy organ I instancji wyjaśniał, że zamieszkuje on na nieruchomości nie posadowionej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, co więcej nieruchomość jego nie jest nawet objęta obszarem analizy. Stąd trudno jest dociec, z jakiej przyczyny ma on status strony (i wtórnie odwołującego), a zatem jakiego interesu prawnego tudzież obowiązku dotyka niniejsze postępowanie. Abstrahując od sfery podmiotowej w tej sprawie organ odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że żaden przepis prawa nie zawiera jednoznacznego zakazu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania terenu została już dokonana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które zostało już zrealizowane, - art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 Rozporządzenia poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do stawianych przez odwołujących się zarzutów naruszenia wskazanego rozporządzenia. Skarżący wskazał, że budynek na działce nr 1342/1 już w chwili obecnej jest wykorzystywany jako obiekt handlowo usługowy, a nie obiekt mieszkalny. W jego ocenie w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy wobec faktu, że wniosek dotyczy inwestycji już zrealizowanej, a dla takiej wedle orzecznictwa brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane. Wbrew stanowisku organu odwoławczego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z definicji dotyczy zamierzeń dopiero planowanych (przyszłych). Znajduje to potwierdzenie w treści szeregu przepisów u.p.z.p., tj.: art. 52 ust. 2 pkt 2, art. 64 ust. 2, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Nie jest również prawidłowe stanowisko Kolegium w kwestii skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie w jakim stwierdziło, że realizacja inwestycji objętej kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy nie będzie wymagała dalszej ingerencji decyzyjnej organów nadzoru budowlanego, co ma stanowić argument za możliwością wydania w tych okolicznościach decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego wbrew tym twierdzeniom nielegalna zmiana sposobu użytkowania budynku może skutkować wszczęciem przez organu nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, w ramach którego istnieje możliwość wstrzymania użytkowania obiektu, jak również możliwość nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu zob. art. 71a ustawy Prawo budowlane. Wydanie takiego nakazu jest w szczególności możliwe w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżący zarzucił wadliwe sporządzenie analizy urbanistyczno – architektonicznej, na podstawie której nie sposób ustalić, które działki zostały uznane za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie wiadomo bowiem jakie warunkowania przedmiotowej sprawy doprowadziły analizatora do takich wniosków. Istotną wadą wykonanej w tej sprawie analizy jest również błędne ustalenie stanu zagospodarowania terenu inwestycji, w tym błędne określenie sposobu użytkowania budynku, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z treści analizy oraz samej decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że jest to budynek mieszkalny jednorodzinny, który dopiero zostanie przekształcony w obiekt handlowo - usługowy (sklep detaliczny branży motoryzacyjnej). Jak natomiast pokazuje zdjęcie załączone do odwołania, w budynku którego dotyczy postępowanie sklep motoryzacyjny już funkcjonuje, co całkowicie podważa wiarygodność i rzetelność analizy, a w konsekwencji prowadzi do wniosku, że postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i zgodny z wymogami stawianymi przepisami art. 7 i 77 k.p.a. Wobec rozbieżności pomiędzy treścią decyzji oraz analizy, a rzeczywistym stanem zagospodarowania działki nr 1342/1, wątpliwości wzbudza nawet kwestia, czy sporządzenie analizy było w rzeczywistości poprzedzone wizją lokalną w terenie. Nie sposób bowiem przyjmować, że dokonując wizji w terenie analizator nie zauważył, że w obiekcie objętym postępowaniem działalność handlowo - usługowa jest już prowadzona. Natomiast nieodniesienie się przez Kolegium do powyższych zarzutów wskazuje na kolejną wadliwość zaskarżonej decyzji. Zarzucił nieprawidłowe wyznaczenie granicy obszaru analizowanego, na którą to wadliwość Kolegium nie zwróciło uwagi w żaden sposób. Granica ta od strony zachodniej terenu inwestycji przebiega w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, a co więcej, na załączniku graficznym nr 2 do decyzji część granic obszaru analizowanego w ogóle nie została uwidoczniona, gdyż wykraczają one poza obrys mapy przedstawiającej wyniki analizy. Ponadto część obszaru analizowanego została przesłonięta przez legendę mapy, co niewątpliwie utrudnia ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Zdaniem odwołującego się świadczy to o wadliwym sporządzeniu załącznika graficznego nr 2 do kwestionowanej, co należy uznać za naruszenie przepisu § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 Rozporządzenia. Skarżący zwrócił też uwagę na wadliwości uzasadnienia decyzji wskutek braku odniesienia się w decyzji do wszystkich zarzutów odwołania i niewystarczające rozważania organu dotyczące prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy oraz zawartych w niej ustaleń dotyczących w szczególności kontynuacji przez planowaną inwestycję istniejącej na obszarze analizowanym funkcji zabudowy. Końcowo podniósł, że w powyższej sprawie doszło do naruszenia przepisów u.p.z.p., a także naczelnych zasad postępowania administracyjnego, gwarantujących stronie odwołującej się działanie przez organ administracyjny na podstawie przepisów prawa, dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim statuujących obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, gdyż jest w pełni uzasadniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). SKO przy rozpoznawaniu odwołania strony skarżącej, dopuściło się takich naruszeń zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, należy przyznać rację stanowisku wyrażonemu w skardze, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest aktem, w którym organ określałby warunki realizacji przedsięwzięcia istniejącego w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Ten utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wniosek wypływa z analizy treści art. 59 u.p.z.p., a w szczególności ustępu 3 tej regulacji materialnoprawnej. W myśl tych postanowień: W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Ustawodawca wymaga, aby inwestor uzyskał decyzję o jakiej mowa przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zaś przypadki samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu podlegają sankcjom administracyjnym przewidzianym w powołanym wyżej art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zupełnie wyjątkowo dopuszcza się ewentualność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia już zrealizowanego, jeżeli w odniesieniu do tego zamierzenia toczy się postępowanie legalizacyjne przewidziane w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Takie postępowanie, co oczywiste, może dotyczyć nie tylko budowy obiektu ale także nielegalnej w świetle ustawy – Prawo budowlane, zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. Otóż na mocy art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia w drodze postanowienia nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, a więc m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ma słuszność strona skarżąca, że organ gminy nie może ustalić decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już faktycznie wykonanej a tym bardziej użytkowanej, jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny. W przypadku nielegalnej zmiany sposobu użytkowania terenu takim przepisem szczególnym jest art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli więc wnioskodawczyni ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu, która już nastąpiła, to obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Ten sposób wykładni i stosowania przepisów u.p.z.p. należy odnosić do wszystkich rodzajów robót budowlanych skutkujących zmianą sposobu zagospodarowania terenu, a więc także takich, które powodują jedynie zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. SKO pomimo podnoszonych w odwołaniu twierdzeń o wykonaniu przez wnioskodawczynię zmiany w sposobie użytkowania istniejącego obiektu budowlanego, nie wyjaśniło tej kwestii w żadnym zakresie, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Skład orzekający Kolegium w tym względzie przyjął nieprawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, co doprowadziło do nieustalenia istotnej dla sprawy okoliczności, czy zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i czy toczy się postępowanie legalizacyjne w oparciu o przytoczone przepisy ustawy – Prawo budowlane. W przypadku potwierdzenia zarzutów odwołania, SKO mogło skorzystać z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który pozwala organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, jeżeli od samego początku lub w jego trakcie stało się ono bezprzedmiotowe. Po drugie, nie sposób też nie zgodzić się z tymi twierdzeniami skargi, w których podniesiono nie odniesienie się przez SKO do wszystkich zarzutów złożonego odwołania. Otóż w odwołaniu podano bardzo konkretne, a przez to rzutujące na sposób rozstrzygnięcia sprawy, argumenty mające przekonywać za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w zakresie naruszenia przepisów dotyczących wyznaczenia obszaru analizowanego i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Kolegium argumentując zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. skoncentrowało się wyłącznie na wykazaniu błędów przy ustalaniu przez organ pierwszej instancji stron postępowania administracyjnego, co było wyłączną przyczyną skasowania decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO brakuje jakiegokolwiek odniesienia się do podniesionych w odwołaniu twierdzeń, co spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 i art. 127 § 1 K.p.a., w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik postępowania. Niezwrócenie w decyzji kasacyjnej uwagi na wszystkie z naruszeń prawa, może skutkować powieleniem tych błędów w kolejnej decyzji organu pierwszej instancji, co naraża uczestników postępowania na szkody wynikające z nadmiernej przewlekłości czynności procesowych organów administracji publicznej. Dlatego również i w tym względzie należało uznać za usprawiedliwione te z zarzutów skargi, które opierają się o naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pominięcie przez SKO tych z okoliczności sprawy, które będą rzutować na końcowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji ze względu na ewentualne błędy przy przeprowadzaniu analizy architektoniczno – urbanistycznej. Powyższe przyczyny musiały zadecydować o uwzględnieniu skargi. SKO rozpoznając odwołanie skarżącego naruszyło przepisy u.p.z.p., a także K.p.a. o dwuinstancyjności postępowania oraz obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik postępowania, gdyż nie ustalono czy nie zaistniały podstawy do jego umorzenia. Organ ponownie rozpoznając odwołanie, zobowiązany będzie do wyjaśnienia czy wnioskowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła i czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy został podyktowany nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia tego rodzaju decyzji organom nadzoru budowlanego w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym. Jeżeli określenie warunków zabudowy będzie dopuszczalne, to konieczne będzie odniesienie się do tych zarzutów dotyczących prawidłowości przy sporządzaniu analizy architektoniczno – urbanistycznej. Natomiast dostrzeżona przez SKO konieczność ustalenia stron postępowania, jest w dalszym ciągu aktualna i z całą pewnością wymaga wyjaśnienia, co może nastąpić przed organem odwoławczym także na zasadach określonych w art. 136 K.p.a. Z tych powodów skarga została uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a.