II SA/Go 433/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi I spółki z o.o. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. 1. I spółka z o.o. (dalej również spółka lub skarżąca) w dniu [...] października 2016 r. (data wpływu do organu 3 listopada 2016 r.) wniosła do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego pismo zawierające skargę na działanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w postępowaniu w sprawie nr [...] (dotyczącej podejrzenia choroby zawodowej u M.K., byłego pracownika spółki). W skardze tej wniesiono o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wskazania podstaw prawnych żądania przez ten organ określenia przez pełnomocnika podstawy prawnej żądania przesyłania kopii akt sprawy lub odpisów oraz w przypadku dalszego podtrzymywania stanowiska wyrażonego w piśmie z [...] października 2016 r. w zakresie odmowy ich sporządzenia i przesłania - wydania postanowienia w tym zakresie na podstawie art 74 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Dalej zarzucono, że organ pierwszej instancji podejmował czynności nie powiadamiając o nich uprzednio pełnomocnika strony i nie dochował prawem przewidzianych terminów powiadomienia. Wskazano również, że pismem z dnia [...] września 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o sporządzenie i przesłanie odpisów dokumentów dotyczących niniejszej sprawy. Jak podkreślił pełnomocnik skarżącej odmowa udostępnienia odpisów żądanych dokumentów nastąpiła zwykłym pismem przez co zdaniem pełnomocnika organ pozbawił stronę gwarantowanego przez ustawodawcę w art. 74 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, prawa do złożenia zażalenia. Z tych względów pełnomocnik skarżącej wnioskował o zobowiązanie PPIS do ustosunkowania się do powyższych kwestii w określonym terminie, wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów albo postanowienia o odmowie wykonania tego żądania. 2. Pismem dnia [...] listopada 2016 r. (data wpływu do organu 8 listopada 2016 r.). do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego została wniesiona odrębna skarga kierowana do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na działanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w postępowaniu w sprawie [...], w której skarżący wnosił o zobowiązanie organu do jednoznacznego wyjaśnienia wszystkich kwestii poruszonych w piśmie skarżącego z dnia [...] października 2016 r., tj. prawidłowego (skutecznego) doręczenia wezwania. W piśmie tym szeroko omówiono wady tego wezwania oraz wskazano, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wyjaśnił kwestii, które podnosiła strona. 3. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], zatytułowanym "zawiadomienie o sposobie załatwienie skargi", Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, powołując się na przepis art. 234 pkt 1 i art. 236 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), uznał za bezzasadną skargę z dnia [...] października 2016 r. (k. 1 akt administracyjnych). W treści zawiadomienia organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] września 2016 r. (data doręczenia 3 października 2016r.) pełnomocnik I Sp. z o.o. zwrócił się z wnioskiem o sporządzenie i przesłanie odpisów wybranych dokumentów z akt przedmiotowej sprawy, nie podając przy tym, czy mają to być odpisy zwykłe, czy uwierzytelnione, a także nie podając ważnego interesu strony w przypadku żądania odpisów uwierzytelnionych. W zawiadomieniu wskazano ponadto, że zakres dostępu stron do akt sprawy uregulowany jest w przepisie art. 73 k.p.a. i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie widzi przeszkód do umożliwienia stronie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Zgodnie z art. 73 § 1a k.p.a. czynności polegające na przeglądaniu akt sprawy są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. W zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2016 r. zostało zawarte pouczenie z art. 238 § 1 in fine k.p.a. 4. Odrębnym pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], również zatytułowanym "zawiadomienie o sposobie załatwienie skargi", Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, powołując się na przepis art. 234 pkt 1 i art. 236 k.p.a., uznał za bezzasadną skargę z dnia [...] listopada 2016 r. przedstawiając swoje stanowisko sprawie i zwalczając zarzuty skarżącej. W zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2016 r., również zostało zawarte pouczenie z art. 238 § 1 in fine k.p.a. Oba pisma stanowiące odpowiedzi na skargę doręczono stronie w dniu 3 stycznia 2017 (jedną przesyłką poleconą). 5. W dniu 16 stycznia 2017 r. do PPIS wpłynęło pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. zatytułowane "odwołanie", w którym skarżąca odwołała się jak to wskazano w tym piśmie "od decyzji wydanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dnia [...] grudnia 2016 r. oraz [...] grudnia 2016 r., [...] (doręczonych skarżącej w dniu 3 stycznia 2017 r.) uznającej złożone w niniejszej sprawie skargi za bezzasadne" z wnioskiem o ich uchylenie i "wydanie po szczegółowej analizie akt tej sprawy właściwego rozstrzygnięcia". W uzasadnieniu tego pisma strona wskazała, że w niniejszej sprawie w dniach 3 listopada i 8 listopada 2016 r. zostały wniesione skargi, w treści których zwrócono uwagę na rażące niestosowanie się przez PPIS do przepisów postępowania zawartych w k.p.a., które szczegółowo zostały opisane w skargach. Jak stwierdzono w przesłanych "decyzjach z [...] grudnia 2016 r. PPIS sugeruje kwestie, które nigdy nie miały miejsca oraz całkowicie błędnie interpretuje przepisy dot. wydania żądanych kopii dokumentów, co niewątpliwie znacznie ogranicza, a wręcz uniemożliwia w pewnym zakresie realizację praw Spółki jako strony tego postępowania". Jak stwierdzono dalej w tym piśmie odwołanie jest w pełni uzasadnione, gdyż pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] grudnia 2016 r. choć nie noszą tytułów "decyzja" to zawierają wszystkie konieczne elementy, co sprawia, że można traktować je jako decyzje. 6. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącą, że oba pisma stanowiące załatwienie skarg nie stanowią decyzji administracyjnych i nie przysługuje na nie prawo wniesienia odwołania. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że złożyła odwołanie i to Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny jest władny podjąć stosowną decyzję w przedmiocie zainicjowanego tym pismem postępowania. W związku z tym wniosła o nadanie biegu sprawie i przekazanie odwołania do właściwego organu. Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2017 r. PPIS poinformował stronę, że pisma z dnia [...] grudnia 2016r. nie są decyzjami administracyjnymi i nie podlegają procedurze odwoławczej, wezwał stronę - za pośrednictwem pełnomocnika - do wykazania zasadności żądania przekazania pisma z dnia [...] stycznia 2017 r. organowi drugiej instancji. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik strony - w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. - ponownie wskazał, że domaga się nadania biegu odwołaniu, czyli przekazania odwołania do właściwego organu. Podkreślono, że dokonując jego kwalifikacji i oceny zasadności PPIS wkracza w istocie w kompetencje organu odwoławczego. 7. Po przekazaniu pisma skarżącej z dnia [...] stycznia 2017 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 z późn. zm.) oraz art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 238 § 1 i 239 k.p.a. i wskazał, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybiera formę pisma a nie decyzji, o której mowa w art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. Podkreślił, że w sprawie organ pierwszej instancji nie wydał decyzji tylko zawiadomił stronę o sposobie załatwienia skargi. Od tych zawiadomień nie można skutecznie wnieść odwołania. Podkreślił, że zawiadomień nie można potraktować, tak jak uważa odwołujący, jako decyzji, gdyż przepisy prawa nie przewidują w takich sytuacjach wydania przez organ decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji zachodziła podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyny przedmiotowej, czyli braku przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ drugiej instancji odniósł się częściowo do zarzutów pisma skarżącej wskazując, że podnoszone przez stronę uwagi co do kwestii proceduralnych związanych z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia choroby zawodowej, mogą być podniesione w odwołaniu do decyzji wydanej w sprawie. 8. Na wskazane postanowienie I sp. z o.o. wniosła skargę do tutejszego Sądu zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu spółka podniosła, że zdecydowała o wniesieniu środka zaskarżenia do organu drugiej instancji, gdyż organ I instancji uporczywie odmawiał wydania kopi dokumentów z przebiegu czynności (przesłuchania), które przeprowadził bez informowania pełnomocnika skarżącej spółki uniemożliwiając czynny udział w prowadzonym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi szeroko opisano skargi wnoszone przez spółkę, jej ocenę faktyczną i prawną prowadzonej sprawy oraz przedstawiono obowiązki organu związane z udostępnieniem odpisów dokumentów z akt sprawy administracyjnej (z powołaniem orzecznictwa). Przedstawiono również obowiązki przekazania odwołania organowi wyższej instancji wynikające z art. 133 k.p.a., które - zdaniem skarżącej - zostały rażąco naruszone. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 9. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 10. Oceniając zasadność skargi w pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na odrębność wynikających z dokumentów sprawy postępowań. Postępowania głównego prowadzonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w sprawie podejrzenia choroby zawodowej u M.K., (byłego pracownika spółki) oraz postępowań zainicjowanych opisanymi wyżej skargami spółki wniesionymi w trybie działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie, w którym organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego od zawiadomień, którymi organ udzielił odpowiedzi na skargi wniesione przez skarżącą spółkę w trybie art. 227 k.p.a., czyli postanowienia dotyczącego wyłącznie drugiego z prowadzonych przez organ postępowań a więc postępowania skargowego. Zgodnie z przepisem art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie skargowe kończy się czynnością materialno-techniczną czyli zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. załatwienie skargi następuje przez zawiadomienie (pismo) zawierające oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Specyfiką postępowania skargowego uregulowanego działem VIII kodeksu postępowania administracyjnego jest to, że skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem, nie podlegającym zaskarżeniu i kontroli sądowej. Ugruntowany jest bowiem pogląd, że tryb skargowy z art. 221-240 k.p.a. jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest zaś odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99 i 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99 oraz postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., l SA/Rz 117/05; dostępne w bazie internetowej na stronie NSA). Wniesienie odwołania na pisma (zawiadomienia wydane w trybie skargowym), od których nie przysługuje środek zaskarżenia obliguje właściwy organ do potraktowania odwołania jako niedopuszczalnego. W takim przypadku, zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Jak wynika z akt sprawy postępowanie skargowe zainicjowane przez stronę pismami z dnia [...] października 2016 r. oraz z dnia [...] listopada 2016 r. zakończyło się zawiadomieniami o sposobie załatwienia skargi z dnia [...] grudnia 2016 r., niestanowiącymi decyzji administracyjnej. Kwestia ta nie budzi zdaniem Sądu żadnej wątpliwości. Forma i treść pism oraz poprzedzające je postępowanie wskazuje bowiem jednoznacznie, iż organ procedował w trybie skargowym z działu VIII k.p.a. Z tych względów organ drugiej instancji miał obowiązek zastosowania art. 134 k.p.a., tj. stwierdzenia z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania wniesionego od zawiadomień wydanych na podstawie art. 237 § 1 i 238 § 1 k.p.a., co prawidłowo uczynił. 11. Zupełnie innym zagadnieniem, nie rzutującym na zgodność z prawem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jest to, czy żądanie lub wnioski strony powinny być załatwione w trybie skargowym. Brak rozstrzygnięcia merytorycznego o prawach lub obowiązkach nie daje jednak podstaw do kwalifikacji czynności organu jako decyzji nawet jeśli organ błędnie nie rozpoznał wniosku w trybie jurysdykcyjnym. Błędna kwalifikacja przez organ wniosku o wszczęcie postępowania albo wniosku o wydanie decyzji lub postanowienia nie tworzy prawa do odwołania od rozstrzygnięcia wydanego w trybie skargowym. Dopóki bowiem organ nie wyda decyzji w trybie ogólnym wniesienie odwołania jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 993/15). Jak trafnie podkreślił to organ drugiej instancji dopiero w odwołaniu od decyzji wydanej w sprawie strona może podnosić zarzuty dotyczące postępowania, w szczególności zarzuty przeciw postępowaniu dowodowemu, które mogą zostać merytorycznie ocenione przez organ drugiej instancji. Z tych względów zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą w jej piśmie nazwanym "odwołaniem" nie mają żadnego znaczenia dla zasadności niniejszej skargi i nie podlegają w ogóle w jej ramach ocenie. Drugą istotną dla skarżącej kwestią jest to, czy i w jaki sposób strona może chronić swoje prawa w sytuacji, gdy zarzuca organowi bezpodstawne uchylanie się od rozstrzygnięcia jurysdykcyjnego lub niezasadne przekwalifikowanie jej wniosku do trybu skargowego, niepodlegającego kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Takim środkiem jest skarga na bezczynność organu, wnoszona do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. W ramach skargi na bezczynność może nastąpić kontrola tego, czy wnioski strony o wydanie odpisów dokumentów lub inne wnioski złożonego w toku postępowania powinny były zostać załatwione w trybie ogólnym, nie zaś skargowym. Kwestia ta, ze względu na to, że przedmiotem skargi jest postanowienie formalne wydane w trybie art. 134 k.p.a. nie może jednak podlegać badaniu w niniejszym postępowaniu. Dla jasności stronie skarżącej przypomnieć należy, że skargę na bezczynność organu wnoszoną do sądu administracyjnego należy poprzedzić zażaleniem do organu wyższego stopnia wnoszonym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Oceniając okoliczności sprawy i twierdzenia skarżącej widoczne jest, że strona zastosowała w sprawie niewłaściwy środek prawny. Jak można sądzić nie mając dostatecznego rozeznania prawnego w kwestiach proceduralnych skarżąca zamiast skargi na bezczynność próbuje "na siłę" przekwalifikować ewidentny tryb skargowy na tryb jurysdykcyjny i tą drogą znaleźć merytoryczną ochronę. Z opisanych wyżej względów zabiegi te nie mogły być jednak skuteczne. Z tych względów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.