I SA/Wa 643/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm. dalej jako kpa) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako wojewoda) z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r., znak: [...]. Tą ostatnia decyzją Naczelnik Gminy [...] stwierdził, że zabudowane gospodarstwo rolne o pow. 22,44 ha, oznaczone jako działka nr [...], położone w [...], według danych ze zbioru dokumentów ZD nr [...] będące własnością B. W., przeszło z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Jak jednoznacznie wynika z treści ww decyzji z 1977r. jej podstawę prawną stanowił art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z późn. zm. – dalej jako ustawa). Wg tego przepisu: nieruchomości stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.) własność osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły lub utracą obywatelstwo polskie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ministra wskazano, iż w wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1977 r. wystąpił B. W. (dalej jako skarżący). W wyniku rozpoznania ww wniosku decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji z 1977 r. podnosząc w uzasadnieniu, iż w istocie stanowiła ona zaświadczenie a nie decyzję administracyjną, gdyż w sprawach opartych na treści art. 38 ustawy - decyzje administracyjne nie były wydawane. W odwołaniu od decyzji wojewody skarżący zarzucił: 1) bezpodstawne uznanie, że decyzja z dnia [...] października 1977 r. jest jedynie zaświadczeniem, 2) brak wyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu decyzji I instancji w szczególności w zakresie niedoręczenia mu spornej decyzji z 1977r. Utrzymując decyzję wojewody w mocy minister wskazał, że jakkolwiek w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. jako podstawa prawna powołany został art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, to "omawiane gospodarstwo podlegało przejęciu w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, z późn. zm.)." i dokonał oceny ww decyzji jedynie pod kątem wskazanych przez siebie przepisów. Podkreślił przy tym, że w sytuacji gdy organ administracji państwowej w 1977r. powołał przepis niewłaściwy, to nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Minister przywołał art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. wskazujące jako przesłankę do przejęcia gospodarstwa: 1) nieuprawianie i niepoddawanie właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa przez właściciela, 2) niezamieszkiwanie przez właściciela ani jego małżonka, dzieci lub rodziców w gospodarstwie na datę wydania decyzji. Odnośnie do niekwestionowanej daty wyjazdu skarżącego do R. i wystąpienia o zmianę obywatelstwa w dniu [...] października 1977 r. (trzy dni przed wydaniem kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji z [...] października 1977r.) – minister wyjaśnił, że stosowanie ww przepisów ustawy z 1957 r. nie jest uzależnione od okresu opuszczenia gospodarstwa. Odnosząc się zaś do zarzutu, niedoręczenia decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa, organ wyjaśnił, że zarzut ten nie może zostać uznany za skuteczny w trybie stwierdzenia nieważności, gdyż w istocie ww uchybienie sprowadza się do określonej w art. 145 kpa przesłanki wznowienia postępowania (brak udziału strony w postępowaniu). W ocenie organu nie może być zatem brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy w trybie nieważnościowym. W skierowanej do tut. Sądu skardze skarżący odniósł się do decyzji ministra i sformułował zarzuty odnośnie do decyzji (z 1977r.) opartej o przywołane przez ministra przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Podnosił m.in., że co prawda rodzina opuściła ww gospodarstwo ale w Polsce pozostała jego ucząca się w [...] córka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów w niej wskazanych. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym; przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ramach tak sformułowanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji ministra tj. zastosowania art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa. Stanowi on, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Przechodząc do meritum sprawy należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd nadzwyczajne postępowanie administracyjne dotyczyło wydanej w oparciu o art. 38 ustawy decyzji z [...] października 1977r. Odnośnie do tej decyzji wypowiedział się organ I instancji, natomiast analizując w decyzji II instancji zaistnienie przesłanek wynikających z zupełnie innego aktu prawnego tj. ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym – minister rozpoznał zupełnie inną sprawę, a w każdym razie nie sprawę, która była przedmiotem wniosku skarżącego. Tym samym minister w sposób rażący naruszył określoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania. W postępowaniu przed organami obu instancji nie została bowiem zachowana tożsamość podmiotowo-przedmiotowa sprawy administracyjnej. Tymczasem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji, nie zaś, jak w praktyce przyjął minister, postępowaniem osobnym i niezależnym od wniosku czy decyzji I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Granice tego postępowania wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada praworządności. Rozpoznając sprawę w takim kształcie organ II instancji nie może odbiegać od jej przedmiotu, tj. we własnym zakresie kreować stosunek prawny, który w żadnej mierze nie wynika z kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji ani z decyzji organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Sporna decyzja z 1977r., jak jednoznacznie wynika z jej treści, została wydana na podstawie konkretne wskazanej w niej podstawy prawnej. Tymczasem organ II instancji pomijając całkowicie ocenę ww decyzji w kontekście określonej w niej podstawy normatywnej uznał, iż nie naruszała ona prawa gdyż w stanie faktycznym sprawy zastosowanie winien mieć miejsce zupełnie inny akt prawny. Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu takie działanie organu narusza w sposób rażący podstawową zasadę procesu administracyjnego tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Analizując inny akt prawny, i pomijając całkowicie akt prawny wskazany w kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji jako podstawa prawna jej wydania, minister orzekał w istocie w innej sprawie niż miało to miejsce w orzeczeniu organu I instancji tj. w decyzji wojewody. Wg art. 156 § 1 pkt. 2 kpa decyzja jest nieważna gdy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa procesowego w postaci art. 15 kpa. I jakkolwiek minister orzekał jako organ II instancji i wydał w stosownym trybie (przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt. 1 kpa) decyzję administracyjną, to jednak przedmiotem jego orzekania była inna sprawa niż sprawa objęta wnioskiem czy decyzją wojewody. W kontrolowanym przez Sąd akcie działanie ministra sprowadzało się bowiem do wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą (w jego przeświadczeniu) właścicielem nieruchomości skarżącego stał się bądź mógł stać się Skarb Państwa. Tymczasem przedmiotem sprawy administracyjnej, którą minister rozpoznawał była kontrola opartej o dany przepis ustawy konkretnej decyzji administracyjnej. Powyższe wskazuje, że zamiast ocenić prawidłowość decyzji z 1977r. minister (pomijając całkowicie kwestię jej legalności) poszukiwał podstawy prawnej dla "utrzymania" własności po stronie Skarbu Państwa, nie poddał natomiast nadzwyczajnej kontroli decyzji określonej we wniosku o stwierdzenie nieważności. Procedowanie tego rodzaju należy uznać za oczywiste, a więc kwalifikowane, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji decyzja ministra w tym kształcie nie nadaje się do kontroli sądowo administracyjnej. Sąd uznał zatem za zasadne stwierdzenie jej nieważności. Organ odwoławczy nie jest bowiem uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zająć merytoryczne stanowisko odnośnie do wniosku skarżącego. Przedmiotem orzekania przez organ II instancji winna być ponownie sprawa w całości rozstrzygnięta przez organ I instancji. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Oceną ministra winna być objęta decyzja z 1977r. wydana na podstawie art. 38 ustawy, o której stwierdzenie nieważności wnosił skarżący, i która była przedmiotem nadzwyczajnego postępowania prowadzonego przez wojewodę. Uwzględniając, że minister nie zajął dotychczas merytorycznego stanowiska odnośnie do wniosku skarżącego, Sąd zaniechał analizy sprawy pod kątem przepisów prawa materialnego. Na tym etapie postępowania, jest to przedwczesne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) (200 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego).