I OSK 3859/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1490/17 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., I V SA/Wa 1490/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. Zaskarżony ten zapadł w następującym stanie sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., wydaną w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. Nr 143 poz. 963 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "specustawa przeciwpowodziowa", pozwolił na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych polegającej na rozbudowie wału przeciwpowodziowego rzeki Wisły w dolinie [...] km. Na mocy tej decyzji, z dniem [...] czerwca 2013 r. m.in. nieruchomość położona w obrębie 1[...], gmina [...], oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], stanowiąca własność M.M., stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. M.M. w piśmie z [...] czerwca 2015 r. wystąpił o przyznanie odszkodowania, w drodze administracyjnej lub zawarcie porozumienia z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], z uwzględnieniem podatku dochodowego, za przedwczesny wyrąb drzew owocowych oraz inne części składowe nieruchomości. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] w piśmie z dnia [...] września 2015 r. poinformował, że M.M. wypłacono odszkodowanie jedynie za grunt zajęty pod rozbudowę wału przeciwpowodziowego. Z uwagi na brak zgody na wysokość odszkodowania za części składowe M.M. odmówił podpisania ugody o zaproponowanej treści. Dodał, że nie posiada dokumentacji opisującej stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. ustalił na rzecz M.M. odszkodowanie w wysokości [...] zł za części składowe ww. nieruchomości i odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w toku postępowania ustalono, że M.M. otrzymał odszkodowanie za przejęty grunt. Nie otrzymał natomiast odszkodowania za części składowe. Skarżący wskazał, że na działce nr [...] rosło [...] drzew śliwy i sad jabłoniowy składający się łącznie z [...] drzew, na podkładce silnie rosnącej w bardzo dobrym stanie. Natomiast na działce nr [...] znajdowały się nasadzenia chmielu oraz konstrukcja chmielnika, która wymagała przebudowy w związku z wywłaszczeniem. Dodał, że w wyniku inwestycji zniszczone zostały karpy chmielowe w liczbie [...] sztuk, wykopano i przeniesiono [...] sztuk kotwic wykonanych z drutu stalowego, [...] sztuk słupów chmielowych. Celem określenia wartości części składowych nieruchomości organ zlecił sporządzenie operatu szacunkowego, Rzeczoznawca majątkowy określił wartość plantacji kultur wieloletnich według zasad wynikających z art. 135 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w podejściu kosztowo-dochodowym jako sumę wartości bieżącej rośliny i wartości utraconych korzyści. Wojewoda [...] wskazał, że operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa, jest spójny i logiczny. W związku z tym odszkodowanie ustalone w wysokości wartości odtworzeniowej części składowych nieruchomości wynosi [...] zł. Odnosząc się do uwag inwestora – Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] do opinii rzeczoznawcy majątkowego w zakresie błędnego ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości, Wojewoda [...] uznał, że inwestor nie przedstawił wiarygodnych ustaleń w tym zakresie. Stan ustalony na rozprawie administracyjnej z udziałem stron postępowania stanowił podstawę do ustalenia wartości części składowych nieruchomości, za które nie ustalono odszkodowania w drodze negocjacji. Minister Infrastruktury i Budownictwa – po rozpoznaniu odwołania Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] od ww. decyzji Wojewody [...] – decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylił decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Minister wskazał, że pomiędzy Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] a M.M. doszło do zawarcia porozumienia wypłaty odszkodowania za nieruchomość. Potwierdza to protokół uzgodnienia będący czynnością cywilnoprawną pomiędzy dwiema równorzędnymi stronami. Organ administracji nie ma więc prawa wkraczać ze swoim władztwem administracyjnym w powyższe porozumienie by ocenić, czy odszkodowanie to zostało ustalone kompleksowo. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w sytuacji, w której strony uzgodniły należną wysokość odszkodowania brak jest podstaw do władczej ingerencji organu administracji publicznej, nawet w sytuacji gdy strony wskazują jakoby wartość należnego stronie odszkodowania została uzgodniona między stronami jedynie częściowo (jedynie za grunt). Organ administracji nie jest władny badać w postępowaniu administracyjnym ani wad oświadczeń woli, ani zakresu ich uzgodnień. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa wywiódł M.M. zarzucając naruszenie: • art. 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a jedynie sprawy cywilnoprawnej; • art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich kroków prawnych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym wypłaty należnego odszkodowania w pełnej wysokości, a nie wysokości rażąco zaniżonej przez co doszło do wydania orzeczenia godzącego w sposób istotny w majątkowe prawa skarżącego; • art. 8 k.p.a. przez niezrealizowanie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, przez działania polegające na kwestionowaniu słusznego interesu prawnego obywatela i ustalenia rażąco zaniżonego odszkodowania; • art. 12 § 1 k.p.a. przez brak wnikliwości postępowania i brak analizy stanu faktycznego w zakresie oświadczeń woli i porozumień zawieranych w toku postępowania wywłaszczeniowego, w tym pominięcie pisma z dnia [...] września 2015 r. oraz treści odwołania, w których uczestnik postępowania nie kwestionuje zasadności prowadzenia postępowania co do odszkodowania za nasadzenia; • art. 77 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego oraz oparcia rozstrzygnięcia sprawy bez analizy całokształtu sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 kwietnia 2017 r. narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organ nie przeprowadził czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, nie ustalił w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska w sprawie, co powoduje, że rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w tej sprawie było przedwczesne. Z kolei nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie przez Ministra uniemożliwia ocenę czy w rzeczywistości zachodzi przesłanka obligująca organ administracyjny do umorzenia postępowania ze względu na to, że przepis prawa materialnego nie stanowi podstawy do działania organu administracji w zakresie ustalenia odszkodowania. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej, z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5a ww. specustawy, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji (art. 20 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej). Sąd podkreślił, że przepis ten określa, po pierwsze, zasady postępowania stron w zakresie ustalania należnego odszkodowania, dając prymat ustalenia go czynności cywilnoprawnej tj. w drodze uzgodnienia. Po drugie, stanowi podstawę do działania organu administracji w zakresie ustalenia odszkodowania, w sytuacji, gdy w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych stała się ostateczna, strony nie dojdą do porozumienia w sprawie jego wysokości. Jeżeli do takiego uzgodnienia doszło, organ administracji publicznej nie ma uprawnienia do wydania decyzji, której adresatem jest dotychczasowy właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości), określającej w sposób władczy uprawnienie tej osoby do ustalonej kwoty odszkodowania, W takim przypadku postępowanie nie może się toczyć, bowiem sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a,). Dalej Sąd wskazał, iż bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, jak też, że z dniem [...] czerwca 2013 r. w którym decyzja ta stała się ostateczna, przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie związane z oceną czy ustalone w drodze pisemnego porozumienia odszkodowanie pomiędzy inwestorem, a dotychczasowym właścicielem nieruchomości, które poprzedziło zainicjowane postępowanie administracyjne, wyczerpało tryb ustalenia odszkodowania, a tym samym wyłączyło dopuszczalność jego ustalania przez organ administracji publicznej. W ocenie Sądu I instancji rolą organu w zainicjowanym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania w oparciu o przepisy specustawy, było wyjaśnienie czy odszkodowanie ustalone w drodze porozumienia było odszkodowaniem kompletnym, a zatem czy strony uzgodniły całość należnego odszkodowania, czy też jedynie jego bezsporną część. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności organ mógłby decydować o istnieniu lub braku podstawy do jego umocowania w zakresie ustalenia odszkodowania. Podejmowanie czynności w tym zakresie związane będzie z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, a nie ingerencją organu w dokonaną przez strony czynność cywilnoprawną. Podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie pomiędzy dotychczasowym właścicielem nieruchomości, a inwestorem nie doszło do ustalenia wysokości odszkodowania za części składowe nieruchomości. O powyższej okoliczności świadczy chociażby znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej korespondencja prowadzona pomiędzy stronami. Zdaniem Sądu I instancji art. 20 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej nie wyklucza możliwości zawarcia porozumienia co do bezspornej części należnego odszkodowania za przejście prawa własności do nieruchomości i ustalenia pozostałej jego części przez organ administracji publicznej, gdy nie jest możliwe porozumienie w tym zakresie. Polubowny tryb ustalenia odszkodowania ma służyć jedynie usprawnieniu procesu uzyskania przez osobę uprawnioną należnego jej odszkodowania i angażowaniu władztwa administracyjnego tylko w koniecznym zakresie. Negowanie możliwości zainicjowania postępowania administracyjnego w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że zainteresowane podmioty porozumiały się jedynie co do części odszkodowania, mogłoby prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczania na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). Sąd wskazał także, że Wojewoda [...] w toku postępowania wyjaśniał czy istnieje spór między inwestorem, a wnioskodawcą (dotychczasowym właścicielem) co do tego, że uzgodnienie dotyczące odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie obejmowało części składowych, a więc drzew owocowych znajdujących się na gruncie. Z pisemnej odpowiedzi inwestora z dnia [...] września 2015 r. wynika, że miała miejsce taka sytuacja jak opisywana przez skarżącego, iż tym osobom, które nie wyraziły zgody na zaproponowaną wysokość odszkodowania za części składowe nieruchomości i odmówiły podpisania ugody w tym zakresie, wypłacono należność za grunt. W toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej organ odebrał w tym zakresie jedynie oświadczenie byłego właściciela, który stwierdził, że odszkodowanie za przejęty grunt ustalił w porozumieniu z inwestorem i kwota odszkodowania została mu wypłacona. Organ odwoławczy, mimo że uzupełnił materiał dowodowy o kserokopię protokołu uzgodnień pomiędzy inwestorem i byłym właścicielem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nie dokonał w sprawie żadnych innych ustaleń za wyjątkiem stwierdzenia faktu zawarcia porozumienia. Nie ustalił więc w sprawie stanu faktycznego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim powinien zadbać, by w materiale dowodowym sprawy znalazł się oryginał lub poświadczona za zgodność z oryginałem kopia tego porozumienia. Powinien także, by móc ocenić czy zawarte porozumienie obejmowało całość odszkodowania czy tylko jego bezsporną część, dołączyć do materiału dowodowego i poddać analizie w konfrontacji z twierdzeniami inwestora i skarżącego, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat, który stanowił podstawę do ustalenia uzgodnionej przez strony kwoty odszkodowania. Analiza tego właśnie dokumentu powinna być pomocna przy ustaleniu czy wynikająca z porozumienia kwota odszkodowania za nabyte na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości obejmowała całość należnego odszkodowania czy też jedynie jego część. W sytuacji, gdyby wszechstronna analiza materiału dowodowego prowadziła do wniosku o zasadności twierdzeń strony skarżącej, organ odwoławczy powinien dokonać oceny merytorycznej zgromadzonego w sprawie materiału w zakresie prawidłowości ustalenia należnego byłemu właścicielowi odszkodowania. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, rozstrzygając także o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie oceny treści i kompletności zawartego przez właściciela nieruchomości i inwestora uzgodnienia o wysokości odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość i nie wyklucza możliwości zawarcia porozumienia co do bezspornej części należnego odszkodowania za przejście prawa własności do nieruchomości i ustalenia pozostałej jego części przez organ administracji publicznej, gdy nie jest możliwe porozumienie w tym zakresie; 2, przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem nie dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego z uwagi na niezbadanie czy wynikająca z porozumienia kwota odszkodowania obejmowała całość należnego odszkodowania czy też jedynie jego część oraz niezbadanie operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do ustalenia uzgodnionej przez strony kwoty odszkodowania, w sytuacji gdy organ administracji nie miał kompetencji wkraczać ze swoim władztwem administracyjnym w zawarte porozumienie by ocenić czy odszkodowanie to zostało ustalone kompleksowo. Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty i wnioski szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych wypada wskazać, iż istota podniesionej w nich kontrowersji sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy art. 20 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie oceny treści uzgodnienia tyczącego wysokości odszkodowania zawartego przez właściciela nieruchomości i inwestora za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Regulacja powyższa stanowi, iż z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5a specustawy przeciwpowodziowej, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. W sytuacji gdy w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do powyższego uzgodnienia, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji. Analiza powyższej regulacji jasno wskazuje na hybrydowy tryb ustalenia przedmiotowego odszkodowania, dający wyraźne pierwszeństwo metodzie cywilnoprawnej, umożliwiającej ustalenie odszkodowania w drodze rokowań realizujących zasady autonomii woli stron. Dopiero w sytuacji gdy w zakreślonym terminie metoda cywilnoprawna nie przyniesie uzgodnienia odszkodowania, jego ustalenie następuje w drodze decyzji wydanej przez organ administracji publicznej, a zatem w postępowaniu administracyjnym. Trafnie te kwestie ocenił Sąd I instancji, wyraźnie określając moment, od którego sprawa ustalenia przedmiotowego odszkodowania ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji konieczne staje się wskazanie, czy odszkodowanie ustalane wg metody cywilnoprawnej za wywłaszczone nieruchomości, o których mowa w art. 9 ust. 5a specustawy przeciwpowodziowej, może obejmować tylko niektóre składniki, a zatem czy może być ustalone częściowo, w zakresie niespornym pomiędzy stronami. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii winno uwzględniać przede wszystkim charakter instrumentów prawnych wykorzystywanych w metodzie cywilnoprawnej, mających swe źródło w swobodzie kontraktowej w ramach autonomii woli stron. Uwzględnienie charakteru cywilnoprawnych instrumentów nakazuje wskazać, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że uzgodnione przez strony odszkodowanie nie może obejmować jedynie tych elementów, w których stronom udało się uzyskać konsensus. Wyprowadzony z treści art. 20 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej argument a maiori ad minus, jednoznacznie dozwala ustalić stronom tylko częściowe odszkodowanie, skoro dozwala ustalić całe odszkodowanie. Możliwość ustalenia przez strony częściowego odszkodowania, a zatem w zakresie, w którym negocjacje poprowadziły do zażegnania sporu co do odszkodowania, nie doznaje także ograniczeń przy uwzględnieniu aspektów systemowych i funkcjonalnych wykładni ww. przepisu. Wyraźna wyższość ustalenia odszkodowania w drodze konsensusu stron, nad jego ustaleniem w drodze władczego aktu organu państwa, wynika jednoznacznie z samej systematyki powyższego przepisu. Skoro zatem ustawodawca preferuje cywilnoprawną metodę ustalenia odszkodowania, to brak jest powodów do ograniczania zasięgu jej stosowania wyłącznie do sytuacji, w których uzgodnione zostanie odszkodowanie za wszystkie składniki wywłaszczonego mienia. Taki warunek miałby charakter zakamuflowanego nacisku na strony i swoistego przymuszenia do uzgodnienia całego odszkodowania, niedozwolonego na gruncie negocjacji stron prowadzonych w ramach cywilnoprawnej metody ustalania odszkodowania. Ponadto częściowemu uzgodnieniu odszkodowania nie sprzeciwia się kompleksowy charakter regulacji zawartej w art. 20 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej. Brak uzgodnienia odszkodowania w określonym zakresie nie rodzi ryzyka jego nieustalenia, skoro ustawodawca wyraźnie statuuje metodę ustalenia odszkodowania w zakresie, w którym strony nie osiągnęły konsensusu. Tym samym wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż wyniki wykładni art. 20 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej nie prowadzą do wniosku o niemożności częściowego uzgodnienia odszkodowania, jako wyniku negocjacji prowadzonych przez strony. Powyższe uwagi jednoznacznie prowadzą do konstatacji o powinności organu administracji ustalenia zakresu uzgodnionego przez strony odszkodowania, w kontekście ustawowej kompetencji tegoż organu do ustalenia odszkodowania w zakresie spornym, a więc takim, w którym strony, pomimo prowadzonych uzgodnień, nie osiągnęły porozumienia w terminie zakreślonym w art. 20 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej. Dystansowanie się przez organ od jakiejkolwiek oceny osiągniętego uzgodnienia jest stanowiskiem, które nie różnicuje kwestii zakresu uzgodnionego odszkodowania, od możliwości ingerowania przez organ administracji w treść dokonanego uzgodnienia. O ile ta druga kwestia, jako wynik złożenia przez strony zgodnych oświadczeń woli, wymyka się możliwości weryfikacji w postępowaniu administracyjnym, bowiem w tym zakresie właściwe pozostają metody cywilne, o tyle ustalenie zakresu uzgodnionego odszkodowania pozostaje obowiązkiem organu administracji na gruncie dyspozycji art. 20 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Trafnie wskazywał Sąd I instancji, iż podejmowanie przez organ czynności w tym zakresie pozostaje związane z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, a nie z ingerencją organu w dokonaną przez strony czynność cywilnoprawną. Tym samym obowiązkiem organu w zainicjowanym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania pozostawało wyjaśnienie czy uzgodnione odszkodowanie było odszkodowaniem obejmującym wszystkie składniki majątkowe, które zostały wywłaszczone, czy też jedynie jego bezsporną część. Powinność organu w tym zakresie ma swoje zakotwiczenie także w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczającej wywłaszczenie jedynie za słusznym odszkodowaniem. Skoro obowiązek ustalenia odszkodowania nakłada na organ art. 20 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej, to tym samym do kompetencji tegoż organu należy wyjaśnienie zakresu dokonanego wywłaszczenia, za które słuszne odszkodowanie nie zostało dotychczas uzgodnione. W tym bowiem zakresie istnieć będzie sprawa administracyjna, o której mowa w art. 1 § 1 k.p.a. W świetle powyższych argumentów nie można potwierdzić zasadności zarzut błędnej wykładni art. 20 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej, a w konsekwencji także zarzutu wadliwych wskazań co do powinności organu na gruncie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.