IV SA/Gl 172/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2[...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. Starszy Inspektor Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., decyzją z dnia [...] r., nr [...], przyznał R. H. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna K. B. w kwocie 400,- zł. miesięcznie na okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. Kolejną decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 23 ust. 1 i ust. 5-7 w związku z art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169, obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 489), Starszy Inspektor Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., ustalił, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone dla K.B., za okres od 1 lipca do 30 września 2016 r., w kwocie 1200,-zł. zostały nienależnie pobrane przez jego matkę R. H. oraz zobowiązał do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tj. od dnia 1 sierpnia 2016 r. od kwoty 400 zł., od dnia 1 września 2016 r. od kwoty 400 zł., od dnia 1 października 2016 r. od kwoty 400 zł. do dnia spłaty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały przyznane i wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Ustalono, że w dniu 13 czerwca 2016 r. R.H. umorzyła postępowanie egzekucyjne u komornika, natomiast w dniu 25 sierpnia 2016 r. wszczęła postępowanie w sądzie, w związku z powyższym brak jest organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne wobec dłużnika oraz brak jest ustalenia, czy w okresie dwóch miesięcy postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne, dlatego otrzymane świadczenia za okres od 1 lipca do 30 września 2016 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi. W odwołaniu od powyższej decyzji R. H. stwierdziła, że nie zaniechała swoich obowiązków wobec ojca jej dzieci – W. B., który wyjechał za granicę. Oryginalne dokumenty złożyła wcześniej u komornika i chcąc je odzyskać musiała złożyć wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, bo tak została poinformowana przez komornika. Na dokumenty oczekiwała kilka tygodni i nikt jej nie pouczył o tym, że u komornika powinna zamknąć sprawę w ten sam dzień, w którym wniesie do Sądu Okręgowego wniosek o poszukiwanie dłużnika alimentacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) i art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło definicję pojęcia nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, zawartą w art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz wyjaśniło, że uprawnienie do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest pochodną uprawnienia do świadczenia alimentacyjnego. Przysługuje ono tak długo, jak długo na zobowiązanym ciążą obowiązki alimentacyjne. Stwierdziło, że R. H. składając w dniu 13 czerwca 2016 r. wniosek o umorzenie postępowanie egzekucyjne w sprawie przeciwko dłużnikowi W. B. oraz występując w dniu 24 sierpnia 2016 r. do Sądu Okręgowego w K. o ustalenie adresu zamieszkania dłużnika za granicą, spowodowała niemożność ustalenia, czy w okresie dwóch miesięcy postępowanie egzekucyjne było bezskuteczne. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, a także tylko w przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego i w konsekwencji pobierać świadczenie. W tej sytuacji brak podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem R. H. może wystąpić do organu I instancji z wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami, odroczenie terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji jej rodziny, w myśl art. 23 pkt 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kwestionując zaskarżoną decyzję R. H. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, oznaczoną jako "odwołanie", wnosząc o zmianę niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Obu decyzjom organów pomocy społecznej zarzuciła istotne naruszenie przepisów. Jeszcze raz opisała, jakie działania podjęła po uzyskaniu informacji on wyjeździe ojca jej dzieci za granicę. Akcentowała, że większość wymaganych dokumentów była w posiadaniu komornika, który poinformował ją o konieczności złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, celem ich odzyskania. Z tego powodu w dniu 13 czerwca 2016 r. złożyła wniosek u komornika o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Komornik pomimo wcześniejszej informacji, że po umorzeniu postępowania otrzyma oryginały dokumentów, odesłał drogą pocztową tylko ich kserokopie i nie był to komplet niezbędny do złożenia wniosku do Sądu Okręgowego w K., gdyż musiała wyciągnąć dokumenty wielojęzyczne, a oczekiwanie na nie trwało 60 dni roboczych. Z tego powodu wniosek do Sądu Okręgowego w K. złożyła dopiero w dniu 24 sierpnia 2016 r. W okresie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016r. pobierała świadczenie alimentacyjne nie wiedząc, że fakt umorzenia postępowania egzekucyjnego przez komornika i złożenia wniosku do Sądu Okręgowego w K. należy zgłosić do organu pomocy społecznej. Jej zdaniem, została wprowadzona w błąd przez pracownika MOPS-u i komornika. Jednocześnie z powodu trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej rodziny nie może zwrócić kwoty nienależnie pobranych świadczeń, dlatego prosi o jej umorzenie w całości, przedkładając w załączeniu kopię zaświadczenia o osiąganym przez nią wynagrodzeniu oraz dochodach jej rodziny. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. w przedmiocie uznania świadczeń wypłaconych skarżącej z funduszu alimentacyjnego w kwocie 1200,-zł., za okres od 1 lipca do 30 września 2016 r., za świadczenia nienależnie pobrane. Ocena wydanych w sprawie decyzji, dokonana według powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem, doprowadziła do wniosku, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zasadniczą przesłanką wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest stwierdzenie przez właściwy organ, że pobrane przez stronę świadczenie okazało się nienależne. Skład orzekający stoi na stanowisku, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane, konieczne jest wystąpienie jednej z przesłanek określonych art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na przykład muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części (lit. a), bądź też zaszły przypadki świadomego wprowadzenia w błąd organu przez osobę pobierającą te świadczenia (lit. b oraz por. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3263/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS"). W okolicznościach faktycznych sprawy przyjęcie, że pobrane przez skarżącą świadczenie było nienależne w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wymagało wykazania negatywnego zachowania skarżącej ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 w związku z art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 782/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1197/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 218/16; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 826/09, CBOS). Z tych względów dla podjęcia rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że pobrane świadczenie jest nienależne, lecz konieczne jest ustalenie, czy osoba, która pobrała to nienależne świadczenie była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje, a więc, że można ją uznać za "osobę, która pobrała nienależne świadczenia", jak to określił ustawodawca w art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zasadniczym warunkiem nabywania prawa do świadczeń pieniężnych z funduszu alimentacyjnego jest bezskuteczność egzekucji alimentów. Bezskuteczność ta jest natomiast zdefiniowana w art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jako egzekucja, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Oczywistym z punktu widzenia zasad logiki i wykładni prawa warunkiem uznania egzekucji za bezskuteczną jest nie toczenie się takiej egzekucji z powodu braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą, bowiem jego sytuacja może się zmieniać w czasie. Bezsprzecznie taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, co pominęły organy orzekające w sprawie (art. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Wydając rozstrzygnięcia były w posiadaniu informacji właściwego sądu o podjęciu przez skarżącą czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą, a to w związku z brakiem możliwości wskazania przez nią miejsca zamieszkania przebywającego za granicą dłużnika alimentacyjnego. Potwierdza to pismo Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia 25 sierpnia 2016 r. Nadto, w dniu wydania decyzji organ I instancji dysponował pisemną informacją o ustaleniu adresu zamieszkania dłużnika alimentacyjnego w [...] (pismo Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia 9 listopada 2016 r.) oraz kserokopią postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w M. z dnia 20 czerwca 2016 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w części dotyczącej należności alimentacyjnych na rzecz syna skarżącej K.B., co potwierdza prezentata jego wpływu do organu I instancji w dniu 29 sierpnia 2016 r. Ujawnienie tych faktów po wypłacie świadczeń dla skarżącej, nie może stanowić podstawy do podjęcia przez organy orzekające działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna skarżącej K.B.. Dokonując prawnej oceny zasadności uznania wypłaconych za okres od 1 lipca do 30 września 2016 r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane nie sposób oprzeć się wrażeniu, że wykładnia art. 2 pkt 7 lit. a) w związku z art. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów powinna zostać dokonana z odwołaniem się do konstytucyjnych wzorców normatywnych, dotyczących ochrony i opieki oraz pomocy, jaką Państwo deklaruje się zapewnić rodzinie, szczególnie tej, która znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Tym bardziej, że skarżąca już w odwołaniu zwróciła uwagę na zastosowanie się przez nią do pouczenia, jakie zostało jej udzielone przez komornika i brak pouczenia w tym zakresie przez pracownika organu I instancji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z akt postępowania administracyjnego, odwołania i treści skargi wynika jednoznacznie, iż skarżąca nie miała świadomości tego, jaki skutek może powodować złożenie przez nią wniosku do komornika o umorzenie postępowania egzekucyjnego w części dotyczącej jednego z jej dzieci, tj. K.B.. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu nie można zgodzić się z dokonaną przez organy orzekające wykładnią przepisu art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bowiem osoby uprawnionej do alimentów nie mogą obciążać skutki braku stosownego pouczenia bądź możliwości niezwłocznego ustalenia miejsca pobytu dłużnika alimentacyjnego poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Efektem takiej interpretacji prawa, jak dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, będzie bowiem podjęcie wobec skarżącej działań sprzecznych z zasadą pomocniczości, a w konsekwencji niweczących skutki udzielonej pomocy. Za uzasadnione należy uznać stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 48/17 (CBOS), zgodnie z którym: "prawodawca ma pełne prawo określać warunki, których spełnienie jest konieczne do uznania, że konkretne świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane, jednakże nie uprawnia to do ustanawiania warunków, które są niemożliwe do spełnienia przez osobę uzyskującą pomoc finansową ze środków publicznych". Organ I instancji, ani też organ odwoławczy nie wykazały, by w okresie od umorzenia postępowania egzekucyjnego przez komornika do czasu złożenia przez skarżącą wniosku do Sądu Okręgowego w K. o ustalenie adresu zamieszkania dłużnika za granicą, czyli od dnia 13 czerwca 2016 r. do dnia 24 sierpnia 2016 r., tj. w okresie dwóch miesięcy postępowanie egzekucyjne było skuteczne. Natomiast stan faktyczny sprawy nie pozwala przyjąć, że nastąpiła w tym okresie zmiana powodująca ustanie lub wstrzymanie prawa do świadczeń przyznanych skarżącej na mocy decyzji z dnia [...] r. Zaakcentować przyjdzie, że art. 7 i art. 8 K.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem wobec jego obywateli oraz innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy autorytet samego Państwa i jego instytucji. Nadto, uchybienia organów administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, działającego w dobrej wierze (por. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt III ARN 46/94, publ. OSNP 1995/5/58 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt III SA 702/87 i Sądu Najwyższego o sygn. akt III ARN 40/92). W przedstawionej powyżej sytuacji prawnej i stanie faktycznym, wynikającym z akt administracyjnych, brak jest przesłanki uzasadniającej konieczność prowadzenia wobec skarżącej postępowania w sprawie ustalenia pobranych przez nią nienależnie świadczeń i ich zwrotu. W wyniku dokonania powyższych rozważań w sprawie skarżącej, organ I instancji umorzy wszczęte z urzędu w dniu 16 listopada 2016 r., na podstawie art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.