I OSK 901/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 535/17 w sprawie ze skargi E.K. i B.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: 1) umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 535/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.K. i B.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] (pkt I); zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących E.K. i B.K. solidarnie kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonych jako działki: [...], stanowiących własność E.K. oraz B.K., poprzez zezwolenie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (linii napowietrznej 110 kV relacji [...]) w postaci: - na działce nr [...] stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości 36 m i powierzchni zajęcia nieprzekraczającej 56 m2 oraz 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na części działki o całkowitej powierzchni zajęcia 3208 m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20 m (2x10 m od osi linii); - na działce nr [...] stanowiska słupowego wraz z fundamentami i powierzchni zajęcia nieprzekraczającej 56 m2, 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni 5687 m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20m (2x10 m od osi linii); - na działce nr [...] stanowiska słupowego wraz z fundamentami i powierzchni zajęcia nieprzekraczającej 56 m2, 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni 4022 m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20m (2xl0 m od osi linii); - na działce nr [...] przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni 4145 m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20m (2xl0 m od osi linii). Wnioskiem z dnia 27 października 2016 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części powyższej nieruchomości w celu realizacji w/w robót budowlanych. W uzasadnieniu wniosku powołała treść art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), wskazującego przesłanki do nadania decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Stwierdziła, że punktem wyjścia dla oceny zasadności złożonego wniosku powinno być uznanie, że energia elektryczna jest potrzebna do każdej aktywności zarówno jednostek jak i całego społeczeństwa, a jej niezakłócone dostarczanie zasługuje na szczególną ochroną prawną (art. 3 pkt 25 ustawy Prawo energetyczne). Głównym celem przebudowy linii napowietrznej 110 kV relacji [...] jest poprawa warunków równowagi i pewności zasilania województw: [...] na trasie linii oraz zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego poprzez poprawę bezpieczeństwa energetycznego, zapewnienie pokrycia ciągłości dostaw energii elektrycznej, zachowanie normatywnych odległości przewodów od ziemi oraz poprawę stanu technicznego sieci elektroenergetycznej. Analizy stanu technicznego istniejącej od lat sześćdziesiątych XX wieku linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] wskazują na konieczność natychmiastowego wykonania jej przebudowy w celu uniknięcia istotnych problemów z pokryciem zapotrzebowania na energię elektryczną. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr GN.6853.3.33. 2016.III, na podstawie art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n., udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na niezwłoczne zajęcie w/w nieruchomości w opisanym zakresie i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podał, że w sprawie istniały podstawy do zezwolenia w/w Spółce na niezwłoczne zajęcie w/w nieruchomości, a także zastosowanie w sprawie art. 108 K.p.a. Od powyższej decyzji E.K. i B.K. wnieśli odwołanie do Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez brak należytej oceny materiału dowodowego i stanu faktycznego. Wskazali, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana w miejscu dotychczasowej linii. W ocenie odwołujących, istniejąca infrastruktura techniczna nie sprawiała kłopotów technicznych. Wnioskodawca nie złożył bowiem do akt sprawy żadnych dowodów potwierdzających okoliczności licznych napraw, co tym samym miałoby skutkować potrzebą nagłego działania. Skoro brak jest nagłej potrzeby przebudowy linii, gdyż spełnia ona warunki zapotrzebowania na energię istniejących budynków i potrzeb wszelkich podmiotów, to nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz art. 108 K.p.a. Ponadto skarżący stwierdzili, że argumentacja inwestora w omawianym zakresie odnosi się głównie do zdarzeń przyszłych, czyli tego co może nastąpić dzięki rozbudowie linii 110 kV, a powoływanie się na cel publiczny jest niewystarczające do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie w/w nieruchomości, gdyż sama realizacja inwestycji nie jest zdarzeniem nagłym. Organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył zatem art. 124 ust. 1a u.g.n. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest przedsiębiorcą energetycznym w rozumieniu ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, zajmującym się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej i podmiotem zobowiązanym do utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny. Inwestor jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, a także posiada koncesję do dnia 1 lipca 2030 r. na dystrybucję energii elektrycznej. Stwierdził, że uwzględniając fakt, iż przedmiotowa linia istnieje nieprzerwanie od ponad sześćdziesięciu lat, a jej funkcjonowanie oddziałuje na wiele gospodarstw domowych, przedsiębiorstw i innych placówek, gdyż inwestycja ma charakter co najmniej lokalny, uznać należy, iż określony przez inwestora zakres zagrożeń pozwala jednoznacznie przyjąć, że mamy do czynienia z istniejącym interesem społecznym. Argumentacja podana we wniosku inwestora jest przekonująca w zakresie stwierdzenia, że zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej może mieć charakter pozytywny i prewencyjny, choćby w kwestii poprawy bezpieczeństwa energetycznego. Istnieją zatem przesłanki do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie w/w nieruchomości i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Poza tym, do zastosowania art. 108 K.p.a. każda z opisanych okoliczności może występować indywidualnie, wobec czego dla spełnienia dyspozycji określonej w powyższym przepisie wystarczy istnienie którejkolwiek z tych przesłanek. Organ odwoławczy powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2900/12 wyjaśnił, że organy administracji publicznej nie posiadają wyspecjalizowanych służb do oceny zasadności wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia, bądź też innych okoliczności, o których mowa w art. 108 K.p.a., a istnienie interesu społecznego jest organowi znane z urzędu, chociażby na podstawie Raportu Zespołu ds. Zbadania Przyczyny i Skutków Katastrofy Energetycznej, powołanego zarządzeniem Wojewody [...] nr [...] z 2008 r., w którym stwierdzono, że dla zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej dla regionu niezbędna jest pełna i terminowa realizacja zadań inwestycyjnych ujętych w planach rozwoju m.in. przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. W ocenie Wojewody [...] decyzja organu pierwszej instancji zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazuje podstawę prawną wydanej decyzji, a także wyjaśnia przesłanki wyrażenia zgody na udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie w/w nieruchomości. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E.K. i B.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucili naruszenie: - art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości [...], stanowiących własność skarżących, przez zezwolenie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zakładanie i przeprowadzanie na w/w działkach stanowisk słupowych wraz z fundamentami oraz przewodów roboczych i odgromowych, - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażające się w całkowitym pominięciu faktu, iż w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających niezwłoczność działania i zagrożenie interesu społecznego, - art. 124 ust. 1a u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. podał, że wyrokiem tutejszego Sądu została uchylona decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik organu stwierdził, że planowane prace na w/w nieruchomości zostały już przez inwestora wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowi art. 124 ust. 1a ustawy u.g.n. W niniejszej sprawie inwestor potrzebę wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadnił koniecznością wykonania przebudowy linii napowietrznej 110 kV relacji [...] w celu poprawy warunków równowagi i pewności zasilania województw: [...], lubuskiego oraz wielkopolskiego na trasie linii oraz zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego poprzez poprawę bezpieczeństwa energetycznego, pokrycia ciągłości dostaw energii elektrycznej, zachowania normatywnych odległości przewodów od ziemi oraz poprawy stanu technicznego sieci elektroenergetycznej. Zdaniem inwestora, wyniki szeregu analiz stanu technicznego istniejącej od lat sześćdziesiątych XX wieku linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] wskazują na konieczność natychmiastowego wykonania jej przebudowy w celu uniknięcia istotnych problemów z pokryciem zapotrzebowania na energię elektryczną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z akt sprawy wynika, że inwestycja realizowana przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i istotnym strategicznie. Wystąpiły również okoliczności, o których mowa w art. 108 K.p.a. – inwestor wykazał, a organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że budowa linii elektroenergetycznej przyczyni się do zapewnienia bezpieczeństwa nie tylko przedsiębiorcom, którzy dopiero zamierzają podjąć działalność gospodarczą w tym rejonie, ale również podmiotom, które znajdują się na tym terenie i dla których nieprzerwany dostęp do zasilania ma znaczenie strategiczne. Wśród takich podmiotów wymienić należy przychodnie, szkoły, jednostki Policji. Liniowy charakter inwestycji uniemożliwia jej realizację z pominięciem nieruchomości skarżących, czy też wykonanie zaplanowanych robót jedynie częściowo. To zaś powoduje, że konieczne jest zapewnienie dostępu do nieruchomości. Zaskarżona decyzja została poprzedzona decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części należących do skarżących nieruchomości, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 315/17 uchylił tę decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie brak jest jednego z niezbędnych elementów warunkujących wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Skoro w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 315/17 przyjęto, że brak było podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, to w niniejszej sprawie brak było również podstaw do wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zauważyć bowiem należy, iż wydanie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n., jest uwarunkowane istnieniem w obrocie prawnym decyzji (chociażby nieostatecznej) wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stała się potrzeba uchylenia w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...]. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), a także naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji z pominięciem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a wyłącznie w oparciu o okoliczności powstałe po dniu jej wydania (nieprawomocne uchylenie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości), w sytuacji, w której Sąd winien dokonać oceny stanu faktycznego sprawy w dniu wydania zaskarżonej decyzji w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, a zatem nie może oceniać legalności zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego występującego w dniu orzekania przez Sąd; 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), poprzez wykroczenie poza granice sprawy, tj. ustalenie innych niż wynikające z przepisów prawa materialnego przesłanek dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji na tej podstawie, w sytuacji, w której nie stwierdzono jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania (Sąd pierwszej instancji nie wykazał jakie przepisy postępowania naruszono), a przytoczone w uzasadnieniu okoliczności miały miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie mogły być a priori brane przez organ pod uwagę (ewentualność przyszłego uchylenia decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości), a zatem nie mogły mieć one znaczenia przy dokonywaniu przez Sąd oceny prawidłowości procedowania organu; 4) art. 124 ust. 1a u.g.n., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nieprawomocne uchylenie przez Sąd decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowi negatywną przesłankę wydania oraz pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w sytuacji, w której dla zastosowania w/w przepisu ma znaczenie tylko fakt samego wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.), nie zaś jej wykonalność, skuteczność czy prawidłowość, samo zaś nieprawomocne uchylenie takiej decyzji nie eliminuje jej – do czasu uprawomocnienia się wyroku – z obrotu prawnego i nie znosi stanu "po wydaniu decyzji" w rozumieniu art. 124 ust. 1a u.g.n. (por. wyroki NSA z dnia: 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16 oraz 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1633/16). Pełnomocnik [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie procesowym z dnia 3 września 2018 r. cofnął wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 w związku z art. 193 P.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności i tym samym, zgodnie z art. 60 P.p.s.a., jest dopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie stronie skarżącej kasacyjnie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a.