I GSK 1970/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 411/17 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) wyrokiem z 12 października 2017 r., I SA/Sz 411/17, oddalił skargę M.G. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA wynika, że skarżący pismem z [...] kwietnia 2016 r. zatytułowanym "odwołanie" na bezczynność organu wniósł do Sądu Okręgowego w Szczecinie VI Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – za pośrednictwem ZUS – zarzucając w nim niewydanie decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek w terminie dwóch miesięcy od zgłoszenia żądania i wskazując, że wniosek ten został wniesiony pismem z [...] września 2014 r. z uwagi na dramatyczną sytuację materialną. Sąd Okręgowy postanowieniem z 9 stycznia 2017 r. sygn. akt. VI U 431/16 przekazał "odwołanie" z [...] kwietnia 2016 r. do rozpoznania ZUS, gdyż żądanie dotyczy umorzenia nieopłaconych należności, które nie leży w kognicji sądu powszechnego w zakresie spraw z prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. ZUS decyzją z [...] marca 2017 r. – na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 2018 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963; dalej: u.s.u.s.) w zw. z art. 134 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.) – stwierdził niedopuszczalność wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2016 r. od decyzji z [...] marca 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że skarżący wnioskiem z [...] stycznia 2016 r. wystąpił o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek, gdyż ZUS nie rozpatrzył i nie wydał decyzji, ani postanowienia w zakresie umorzenia zadłużenia na wniesione podania z [...] września, [...] listopada i [...] grudnia 2014 r. ZUS decyzją z [...] marca 2016 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, a następnie decyzja ta – w wyniku rozpoznania wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy z [...] kwietnia 2016 r. – została decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymana w mocy. Decyzja ta jest prawomocna. Mając powyższe na uwadze ZUS wskazał, że sprawy w zakresie umorzenia nieopłaconych należności z tytułu składek skarżącego zostały rozpatrzone. W związku z tym ZUS uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2016 r. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek w trybie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest prawnie niedopuszczalny i dlatego decyzją z [...] marca 2017 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2016 r. Jednocześnie organ wskazał, że skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek z [...] listopada 2013 r. również w trybie przepisów ustawy z dnia [...] listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. poz. 1551) tzw. postępowaniem abolicyjnym. Postępowanie w tym zakresie toczy się odrębnie od postępowania o którym mowa w art. 28 u.s.u.s., a wniesione środki odwoławcze od wydanych decyzji są rozpatrywane przez właściwy sąd powszechny w zakresie spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. – Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: (...) umarzania należności z tytułu składek. Obowiązujące przepisy przewidują zaś dwuinstancyjną kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracyjne. Od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). W myśl art. 83 ust. 4 u.s.u.s. – od decyzji (...) w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, (...) odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego w tym art. 127 k.p.a. WSA wskazał, że podstawowe znaczenie dla dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma ustalenie, czy odwołanie od decyzji organu I instancji jest dopuszczalne. Dopiero wtedy organ odwoławczy może przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania: przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Ponowne rozpoznanie sprawy przez ZUS w sytuacji skorzystania przez stronę z prawa wniesienia środka odwoławczego tj. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i jego rozpoznanie przez organ czyni taki ponowny wniosek niedopuszczalnym. WSA wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja stwierdzająca niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w sytuacji ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w oparciu o przesłanki zawarte w art. 28 u.s.u.s. decyzją tego organu z [...] czerwca 2016 r. Decyzja ta została wydana w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2016 r. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] marca 2016 r. WSA uznał zatem, że skoro strona skorzystała z możliwości skarżenia decyzji I instancji z [...] marca 2016 r. i jej środek odwoławczy został rozpoznany i rozstrzygnięty ostatecznie decyzją z [...] czerwca 2016 r. to wyczerpany został administracyjny tryb zaskarżania czynności organu. Stąd prawidłowo stwierdzono niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie. WSA dodał, że poza jego kontrolą pozostaje sprawa wniosku skarżącego z [...] listopada 2013 r. dotycząca umorzenia należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Mając to na uwadze, WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną – na wyraźne życzenie skarżącego – wniosła pełnomocnik z urzędu, która zaskarżyła wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 83 ust. 2 i 4 u.s.u.s. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP przez uznanie, że złożony przez skarżącego wniosek jest niedopuszczalny, podczas gdy decyzja w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy należy do swobodnego uznania organu, a zatem złożenie wniosku w takiej sprawie jak przedmiotowa nie może być uznane za niedopuszczalne z uwagi na wyczerpanie administracyjnego trybu zaskarżenia czynności organu. Z uwagi na powyższe pełnomocnik wniosła o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik wniosła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, ponieważ koszty te nie zostały uiszczone przez nikogo ani w całości, ani w żadnej części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie art. 83 ust. 2 i 4 u.s.u.s. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. – od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W myśl art. 83 ust. 4 u.s.u.s. – od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 176 ust. 1 Konstytucji RP – postępowania sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Zarzucając naruszenie zacytowanych przepisów skarżący kasacyjnie podniósł, że ich naruszenie polega na uznaniu, że złożony przez skarżącego wniosek jest niedopuszczalny, podczas gdy decyzja w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy należy do swobodnego uznania organu, a zatem złożenie wniosku w takiej sprawie jak przedmiotowa nie może być uznane za niedopuszczalne z uwagi na wyczerpanie administracyjnego trybu zaskarżenia czynności organu. Przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, że chodzi w istocie o możliwość, w przypadku zmiany okoliczności, ponownego rozpoznania sprawy. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że treść naruszanych przepisów nie współgra z opinią skarżącego kasacyjnie, co do samej możliwości ponownego rozpoznania sprawy. Czym innym jest bowiem złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy rozumiane jako powtórna prośba o wszczęcie postępowania co do umorzenia zaległych należności składkowych, a czym innym jest złożenie "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" jako środka odwoławczego od decyzji I instancji (tak był potraktowany wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2016 r.). Wskazać należy, że w orzecznictwie nie jest kwestionowane, że zmiana sytuacji skarżącego i wystąpienie nowych okoliczności, może stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie należności, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony. Rozstrzygnięciom tym nie towarzyszy bowiem walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z wnioskiem i skutkuje obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji zobowiązanego (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej). W takiej sytuacji powinien być złożony nowy wniosek o umorzenie zaległości składkowych, o ile postępowanie takie nie toczy się. W sytuacji bowiem, gdy takie postępowanie trwa, strona ma prawo przedstawiać w nim nowe dowody, a organ badać aktualną sytuację strony. Dodać należy, że skarżący kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie zakwestionował – przyjętego przez ZUS i zaakceptowanego przez WSA – stanu faktycznego dotyczącego zakwalifikowania pisma skarżącego z [...] kwietnia 2016 r. jako środka odwoławczego w postaci "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" rozstrzygniętego decyzją z [...] marca 2016 r. Ponadto – co istotne – skarga kasacyjna nie zawiera jakichkolwiek zarzutów dotyczących naruszenia art. 134 i art. 127 § 3 k.p.a. stanowiących podstawą do wydania decyzji ZUS z [...] marca 2017 r. W tej sytuacji skargę kasacyjną należało uznać za nieusprawiedliwioną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., na jego wniosek, po złożeniu stosownego oświadczenia.