II SA/Sz 684/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr SKO[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) ,zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] , wymierzającą Spółce A. z o.o. z siedzibą w S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] pod reklamę o powierzchni [...] m2, w okresie od dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 761/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] , II. W wytycznych dla organu, zawartych w uzasadnieniu orzeczenia, Sąd wskazał, że organ I instancji ustali, czy reklama "[...] MW" wkraczała w przestrzeń skrajni drogi oraz poprzez dokonanie stosownych pomiarów ustali czy była umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a znajdujących się w pasie drogi powiatowej al.[...] ). Jeśli tak, to dopiero wtedy organ będzie mógł wymierzyć odpowiednią karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jeśli okaże się, że położenie przedmiotowej reklamy nie naruszało obszaru skrajni drogi oraz zajmowało przestrzeń ponad obiektami i urządzeniami służącymi do realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, oznaczać to będzie, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego, w związku z czym organ zobligowany będzie umorzyć postępowanie w sprawie. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie wykonał zaleceń Sądu, do czego zobowiązany był na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie przeprowadzając postępowania dowodowego ponownie wymierzył Spółce A. z .o.o. w S. kare pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Skoro, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie mógł pozyskać dowodów na okoliczność, że reklama w sposób bezsporny wkraczała w przestrzeń skrajni drogi oraz dokonać stosownych pomiarów i oceny czy reklama była umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, co uzasadnia wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, winien był postępowanie umorzyć. W sytuacji, gdy – zdaniem –Kolegium nie ziściły się przesłanki uzasadniające wymierzenie przez organ I instancji kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pod reklamę- decyzję organu I instancji należało uchylić i umorzyć postepowanie organu I instancji. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. - na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Prokurator w S. . Zaskarżonej decyzji zarzucał: 1/ rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z brakiem pod decyzją podpisu jednego z członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. , 2/ istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania: - art. 105 § 1 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, podczas gdy postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe i po uchyleniu decyzji organu I instancji – SKO powinno przeprowadzić samodzielnie, do końca postępowanie dowodowe, bądź przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji celem dokonania pomiarów, zgodnie z zaleceniami WSA w S. , zawartymi w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r. w celu wykazania, czy reklama znajdowała się w skrajni drogi, - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia przez Kolegium całego materiału dowodowego i zaniechanie ustalenia, czy przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogi powiatowej al. [...] ) w S. , tj. jej skrajni i czy doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a w razie braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia- uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że do czasu otrzymania skargi był nieświadomy braku podpisu na decyzji doręczonej organowi I instancji. Wskazał również, że decyzja znajdująca się w aktach Kolegium zawiera wszystkie podpisy członków składu orzekającego. Obecny na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik Spółki A. z o.o. adw. K. Z. okazała Przewodniczącemu oryginał decyzji [...] nr [...] , która wpłynęła do Kancelarii Adwokackiej D. N. w dniu [...] r. Skład Sądu potwierdził, że na ostatniej stronie decyzji brakuje podpisu jednego członka składu orzekającego SKO – M. N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga wniesiona przez Prokuratora w S. , w terminie określonym w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", okazała się zasadna. Najdalej idącym zarzutem sformułowanym w skardze jest zarzut nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. ze względu na brak podpisu pod decyzją jednego członka składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. . Zgodnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W pierwszej kolejności należało zatem ocenić zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wymagania formalne jakie winna spełniać decyzja określa art. 107 § 1 k.p.a. Według tego przepisu rozstrzygnięcie powinno zawierać, poza innymi elementami enumeratywnie wskazanymi - rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. W odniesieniu do organu kolegialnego, warunek powyższy zostaje spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów przez wszystkich członków składu orzekającego. Nie do przyjęcia jest sytuacja, gdy sporządzoną decyzję wraz z uzasadnieniem podpisuje tylko dwóch członków składu orzekającego. Stosownie do art. 18 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015r. poz. 1659 ze zm.) kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, przy czym orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego - art. 17 ust. 5 ww. ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie formułowane są jednak rożne poglądy co do konsekwencji braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Według jednego stanowiska, decyzja niezawierająca w myśl art. 107 § 1 k.p.a. podpisu osoby upoważnionej do jej wydania jest nieważna. Odmienny pogląd sprowadza się do tego, że wymagany podpis traktuje się jako składnik decyzji, którego brak skutkuje nieistnieniem decyzji (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 5 i 23; Czesław Martysz, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 20 i 21). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, brak podpisu jednego z członków składu orzekającego Kolegium skutkuje nieważnością wydanej decyzji. Z sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] wynika, że w rozpoznaniu ww. sprawy uczestniczyli trzej członkowie Kolegium w składzie: Przewodniczący [...] (sprawozdawca). Decyzję powyższą jednakże podpisali jedynie przewodniczący oraz jeden członek składu orzekającego- sprawozdawca. Niewątpliwie zatem nie wszyscy członkowie składu orzekającego podpisali wydaną decyzję. Mając na względzie wyżej wskazane wymagania ustawowe oraz przedstawiony stan sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarżona decyzja narusza art.107 § 1 k.p.a. Skoro sprawę Kolegium rozpoznawało w składzie trzyosobowym jako organ wyższego stopnia, to decyzja wraz z uzasadnieniem mogła być wydana i podpisana wyłącznie przez tych członków Kolegium biorących udział w jej rozpoznaniu. W sprawie objętej sporem, decyzja (oryginał) doręczona pełnomocnikowi uczestnika postępowania Spółce A. z o.o. w S. , została podpisane jedynie przez dwóch członków rozpoznających sprawę. Podobnie, bez jednego podpisu, doręczono decyzję organowi I instancji. Tylko w aktach administracyjnych Kolegium przesłanych Sądowi w związku z wniesieniem skargi przez Prokuratora znajdują się trzy podpisy, jednakże na egzemplarzu decyzji Kolegium brak jest adnotacji, czy decyzja została podpisana w dniu jej wydania, czy też podpis został złożony następczo. Tym niemniej, brak podpisu wszystkich członków organu kolegialnego na oryginale i jednym z odpisów decyzji oznacza, że ten akt administracyjny dotknięty jest wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Podpis jest gwarancją tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego i właściwego organu, i że jest wyrazem jego woli. Na marginesie należy także wyjaśnić, iż z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia czyni zbędnym merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej skardze, bowiem w następstwie wydanego wyroku sprawa będzie rozpoznawana ponownie w postępowaniu przed organem administracji publicznej i ocena sądu w innych kwestiach mogłaby z góry przesądzać o treści rozstrzygnięcia administracyjnego, co doprowadziłoby do zmiany funkcji pełnionych przez administrację i sądownictwo administracyjne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku - stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji.