II SA/Sz 493/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta S. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Parku Wiatrowego [...], zlokalizowanego na działkach o numerach: [...] obręb W. i na działce nr [...] obręb B., składającego się z 6 turbin wiatrowych (S9-S13) o mocy do 2,5 MW każda, umieszczonych na wieżach o wysokości 80 m wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w tym m.in.: drogi, linie elektromagnetyczne i telekomunikacyjne oraz place montażowe. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Fundacja, wnosząc o jej uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] r. nr [...], uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] ([...]) r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r. Fumdacja złożyła skargę na ww. decyzję SKO w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 1 K.p.a. oraz art.15 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego i właściwego wyjaśnienia sprawy, brak odniesienia się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów oraz brak należytego uzasadnienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił powyższą skargę i wyrokiem z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 511/16 uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., iż w jego w ocenie, organ odwoławczy ewidentnie i to w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a., który może być zastosowany tylko w wyjątkowych wypadkach. Uchylił się przy tym od rozważenia zasadności zarzutów odwołania i obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej uniemożliwiło w powołanych okolicznościach ewentualną kontrolę przez Sąd legalności decyzji organu I instancji. Sąd wskazał też, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien merytorycznie ustosunkować się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu i wydać decyzję adekwatną do ustaleń i swej oceny, wskazując przy tym na czym się oparł i dlaczego niektóre materiały były a inne nie mogły być podstawą rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Fundacji od powyższej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 pkt 7, art. 15 ust.3, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U 2016 r. poz. 961), art. 33, art. 38, art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353), art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1659) również uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż mimo, że zaskarżona decyzja Burmistrza S. z dnia [...]. została wydana przed wejściem w życie w dniu [...] r. przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (zwanej dalej ustawą o wiatrakach), Kolegium zobowiązane jest w postępowaniu odwoławczym do stosowania przepisów ww. ustawy, gdyż ustawodawca w jej przepisach przejściowych nie zawarł dyspozycji, iż do spraw wszczętych a niezakończonych - stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ zaskarżona decyzja wydana została w obowiązującym (na dzień [...] r.) innym stanie prawnym, a ponadto mając na względzie, iż ww. ustawa o wiatrakach odnosi się również do obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp), uchwalonych przez rady gminne przed wejściem w życie tej ustawy, w fazie wstępnej postępowania odwoławczego Kolegium odniosło przede wszystkim przepisy przejściowe, określone w art.15 ww. ustawy, dotyczące mpzp, którego ustalenia dotyczyły lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 3 ustawy o wiatrakach, lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 4 ustawy o wiatrakach ustawodawca określił minimalne odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego, wskazując w przepisach art. 5 ustawy sposób ich określania. W art. 15 ustawy o wiatrakach, czyli przepisach przejściowych dotyczących mpzp uchwalonych przez rady gminne przed wejściem w życie w/w ustawy, w ust. 3 ustawodawca wskazał, iż jeżeli w mpzp, o którym mowa w ust. 2 (plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy o wiatrakach zachowują moc) lub w ust. 7 pkt 1 (dotyczy projektów planów wyłożonych), przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawiają zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli inwestycja ta nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Powyższe przepisy dotyczą niniejszej sprawy, bowiem organ I instancji już w części wstępnej sentencji zaskarżonej decyzji stwierdził zgodność lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami mpzp Gminy S., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Sianowie Nr LIV/300/2002 z dnia 10-10-2002r. (Dz.Urz.Wojew. Zach.Pom. nr 84 poz.1718). Ponadto przepisami art. 6 pkt 7 ustawy o wiatrakach ustawodawca nałożył na gminę obowiązek uwzględniania odległości określonych w art. 4 tej ustawy przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji jest zbadanie, czy lokalizacje poszczególnych elektrowni wiatrowych, określone w mpzp, spełniają wymogi odległościowe wskazane w art. 4 ustawy o wiatrakach. W przypadku nie spełnienia wszystkich norm odległościowych dla każdej z elektrowni z osobna, wskazanych w art. 4 ustawy o wiatrakach, badanych metodą wskazaną w art. 5 ustawy, zgodnie z art.15 ust. 3 organ zobowiązany będzie do wydania decyzji odmownej dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. w trybie przepisów przejściowych określonych w ustawie o wiatrakach, Kolegium nie ustosunkowało się w tej decyzji do zarzutów odwołania Fundacji, gdyż zaskarżona decyzja została uchylona z innych przyczyn. Odnosząc się do uwag wniesionych przez Spółkę w piśmie z dnia 14 lutego 2017 r. wskazujących na niekonstytucyjność przepisów ustawy o wiatrakach, Kolegium stwierdziło, iż do dnia podjęcia przez Kolegium niniejszej decyzji ustawa ta nie została przez Trybunał Konstytucyjny wyeliminowana z obiegu prawnego co powoduje, iż w niniejszym postępowaniu Kolegium obowiązane jest stosować przepisy tej ustawy. Powyższą decyzję inwestor – Spółka A zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 13 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. (Dz. U. poz. 961,) w związku z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej oraz w związku z § 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 1) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283,) poprzez błędne przyjęcie przez SKO, iż przepisy ustawy o Inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych miały zastosowanie w postępowaniu w sprawie wydania skarżonej decyzji; 2. pkt. (4), (14), (20), (40) Preambuły oraz art. 13 ust. 1 pkt d) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.Urz. UE L 140 z 5 czerwca 2009 r., s. 16, ze zm.) oraz art. 49 i art. 194 ust. 1 pkt c) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) (Dz. Urz. UE C Nr 326,) oraz art. 74 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie przez SKO negatywnego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych będącej aktem prawa niższego rzędu wobec aktów, o których mowa w pkt. 1-3 powyżej, która to ustawa jest niezgodna z ww. przepisami; 3. art. 15 ust. 7 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.Urz. UE L 376 z 27 grudnia 2006 r., s. 36) poprzez wydanie przez SKO negatywnego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów Ustawy o Inwestycjach (...), wobec której nie został przeprowadzony prawidłowo proces notyfikacji, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie"), co nie powinno skutkować wydaniem przez SKO rozstrzygnięcia, biorącego za podstawę przepisy ww. nienotyfikowanej ustawy. Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO; 2. stwierdzenie, że zaskarżona decyzja SKO nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej kosztów postępowania; Skarżąca wskazała również, iż w przypadku wątpliwości Sądu, co do przedmiotu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, wniósł o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w trybie art. 267 pkt b) TFUE, następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: Czy w świetle art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, w szczególności pkt. (4), (14), (20), (40) Preambuły oraz art. 13 ust. 1 pkt d), należy rozumieć w ten sposób, że organy administracji krajowej powinny stosować zasadę pierwszeństwa prawa unijnego tj. w/w przepisów, wobec wprowadzenia, w trakcie trwania postępowania inwestycyjnego, przepisów krajowych wykluczających możliwość budowy lądowych elektrowni wiatrowych? W uzasadnieniu skargi obszernie rozwinięto powyższe zarzuty, wskazując, iż ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, na którą powołało się SKO, jest niezgodna z wskazanymi przez skarżącą przepisami aktów wyższego rzędu, tj. Konstytucję RP oraz przepisami prawa unijnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada prawu. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej "K.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy przy tym z jednej strony mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, z drugiej strony aby merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji nie doprowadziło do naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Powodem uchylenia przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania była zmiana przepisów prawa w toku postępowania instancyjnego, polegająca na wejściu w dniu 16 lipca 2016 r. w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961). Kolegium zasadnie uznało, że wielkość i jakość tych zmian istotnie wpływa na konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego i obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych, których rozmiar znacznie przekracza możliwości dowodowe organu odwoławczego określone w art. 136 K.p.a. Wskazać należy, że powołana ustawa nie zawiera uregulowań przejściowych, odnoszących się do zakresu i sposobu stosowania przepisów nowych lub dotychczasowych w postępowaniach w sprawach ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Wynika z tego, że nowe uregulowania powinny być stosowane od dnia ich wejścia w życie. Organ bierze bowiem pod uwagę stan prawny istniejący w momencie wydawania przez niego decyzji, chyba że samo prawo wprowadza tu inną regułę. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r. zobowiązane było uwzględnić przepisy ustawy, która weszła w życie w trakcie postępowania odwoławczego. Chybiony jest bowiem zarzut skargi, że przepisy ustawy o inwestycjach nie miały zastosowanie w postępowaniu przed Kolegium. Wbrew twierdzeniu skargi, analiza przepisów art. 13 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy nie daje podstawy do przyjęcia, że przepisy ustawy stosuje się tylko do spraw w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, które zostały wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy. Przepis art. 13 ust. 3 ustawy stanowi, że: "Postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych." Brak w tym przepis jakiegokolwiek odniesienia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast z treści przepisów art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy nie można wyciągnąć wniosku, że przepisy ustawy stosuje się wyłącznie do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy. W myśl art. 15 ust. 2 plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc, a według art. 15 ust. 3, jeżeli w planie miejscowym obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Przytoczone przepisy w ogóle nie regulują kwestii intertemporalnych, tak jak ma to miejsce w art. 13 ust. 3 ustawy. Prawidłowo też organ odwoławczy uznał, że zmiana przepisów skutkuje koniecznością ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie Kolegium wskazało na przepis art. 6 pkt 7 ustawy nakazujący organowi wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji uwzględniać odległości określone zgodnie z art. 4 tej ustawy. Wobec jednak zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia w celu rozstrzygnięcia sprawy Kolegium nie mogło we własnym zakresie przeprowadzić tego postępowania, albowiem naraziłoby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. Należy podkreślić , że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i ma charakter wyłącznie procesowy. Podstawą jej wydania nie były natomiast przepisy ani dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r., ani dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. Z tego powodu, zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów, których nie stosował przy wydaniu swojej decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżącej Spółki o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wskazać należy, iż możliwość taka wynika z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który orzeka w trybie prejudycjalnym w przedmiocie: a) wykładni Traktatów; b) ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Dalej przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. Oznacza to, po pierwsze, że decyzja o przedstawieniu pytania prejudycjalnego zależy wyłącznie do uznania sądu krajowego, z jednym wyjątkiem, a po drugie, sąd może je skierować do Trybunału, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku w zawisłej przed nim sprawie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż kwestia ważności ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w kontekście obowiązujących przepisów unijnych nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.