VI SAB/Wa 91/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie unieważnienia przetargu z dnia [...] maja 2007 r. na dwie rezerwacje częstotliwości 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia wniosku T. z siedzibą w W. z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie unieważnienia przetargu z dnia [...] maja 2007 r. na dwie rezerwacje częstotliwości w terminie 30 (trzydziestu) dni od daty uprawomocniania się wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej T. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła przekazana przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes" UKE) skarga T. SA (dalej "skarżąca") na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie przetargu z 2007 r. na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda objęła 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710 – 1730 MHz i 1805 – 1825 MHz. Skarżąca zarzuciła organowi: 1) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych, które zapadły w sprawie, 2) art. 116 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (dalej "Pt") poprzez naruszenie terminów do załatwienia sprawy, 3) art. 118d ust. 1 Pt poprzez odmowę unieważnienia przetargu w sytuacji rażącego naruszenia przepisów prawa i interesów uczestników przetargu. Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o: 1) zobowiązanie Prezesa UKE do unieważnienia przetargu w sytuacji rażącego naruszenia przepisów prawa i interesów uczestników przetargu z dnia [...] maja 2007 r. na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmowała 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710 – 1730 MHz i 1805 – 1825 MHz do wykorzystania na obszarze całego kraju w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r., 2) stwierdzenie, że działania Prezesa UKE nastąpiły z rażącym naruszeniem praw, 3) zasądzenie od Prezesa UKE na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona na wstępie przedstawiła przebieg postępowania przetargowego z 2007 r. Otóż w dniu [...] maja 2007 r. Prezes UKE ogłosił przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda objęła 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710 – 1730 MHz i 1805 – 1825 MHz. Częstotliwości te były do wykorzystania na obszarze całego kraju w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. Oferty uczestniczenia w przetargu złożyło sześciu przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym P. Sp. z o.o. (obecnie T. SA), która nie została zakwalifikowana do II-etapu z uwagi na niespełnienie wymogów dokumentacji przetargowej. Działając na podstawie art. 118c ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego dnia 2 października 2007 r. Prezes UKE ogłosił wyniki przetargu a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. dokonał rezerwacji częstotliwości na rzecz C. SA z siedzibą w T. oraz M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Trzech uczestników przetargu złożyło wnioski o jego unieważnienie. Prezes UKE decyzją z [...] listopada 2007 r., nr [...] odmówił unieważnienia przetargu. Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W następstwie skarg wniesionych przez strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt VISA/Wa 2335/08 uchylił decyzję Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz decyzję poprzedzającą. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 88/10, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sądy administracyjne uznały, że Prezes UKE wydając decyzję o odmowie unieważnienia przetargu naruszył art. 118d ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego a tym samym wynikła potrzeba wydania przez Prezesa UKE rozstrzygnięcia przeciwstawnego do dotychczasowego. Wbrew zaleceniom zawartym w powyższych wyrokach Prezes UKE decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] unieważnił przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości z pasma 1800 MHz w zakresie dotyczącym oceny oferty pierwszego z wykluczonych z przetargu operatorów tj. oferty strony skarżącej. W części unieważnionej przetargu Prezes UKE przeprowadził postępowanie przetargowe, w którym skarżąca została zakwalifikowana do drugiego etapu badania oferty. W dniu [...] października 2011 r. organ ogłosił wyniki przetargu. Niezależnie od prowadzonego przez Prezesa UKE częściowego postępowania przetargowego wniesiono o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., mocą której został unieważniony przetarg w części dotyczącej jednego z operatorów. Prezes UKE jednak decyzją z [...] września 2011 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższe decyzje została wniesiona skarga do WSA, który wyrokiem z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt VISA/Wa 2257/11 uchylił zaskarżone decyzje. Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 305/13 Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy wyrok Sądu I instancji. W związku z ogłoszeniem wyników przetargu przeprowadzonego w części, dwóch operatorów złożyło wnioski o unieważnienie tego przetargu. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Prezes UKE odmówił unieważnienia przetargu przeprowadzonego w części a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] organ utrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie w mocy. Wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt VISA/Wa 312/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję. Od powyższego wyroku Prezes UKE oraz dwa podmioty uzyskujące największą liczbę punktów w przeprowadzonym przetargu wnieśli skargi kasacyjne. Sprawa aktualnie czeka na rozpoznanie. Zdaniem strony przewlekłość postępowania wynikła z tego, że organ wydając kolejne rozstrzygnięcie nie stosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach sądów administracyjnych. Skoro Prezes UKE podjął decyzję o unieważnieniu przetargu w części to do chwili zakończenia postępowania w tym przedmiocie nie mógł rozstrzygać kwestii ważności przetargu z nowego wniosku uczestników postępowania administracyjnego, ponieważ rzecz dotyczy tego samego przetargu. To postępowanie, zdaniem strony powinno zostać zawieszone z uwagi na występujące w sprawie zagadnienia związane z niezakończeniem postępowania sądowego w sprawie unieważnienia w części. Według oceny strony swoim działaniem organ dopuścił się obrazy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 12 k.p.a., art. 35 k.p.a., 36 k.p.a. a także art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. a Pt, art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. e Pt, art. 1 ust. 2 pkt 3 Pt. Skarżąca podniosła również, że bezpodstawne przewlekanie postępowania nie jest uzasadnione żadnymi okolicznościami. Prowadzenie przez organ przetargów na częstotliwości radiowe jest standardową działalnością Prezesa UKE, który takie przetargi organizował wielokrotnie. Wadliwe działanie organu doprowadziło do sytuacji, w której naruszono zaufanie obywateli do organów państwa oraz zasadę wnikliwego i szybkiego prowadzenia sprawy. Nie można bowiem inaczej ocenić sytuacji, w której Prezes UKE wydaje kolejne decyzje pozostające w jaskrawej sprzeczności z orzeczeniami Sądów, a ostatecznie w sposób celowy nie wydaje stosownej decyzji w sprawie. Pomimo upływu ponad 6 lat od wydania pierwszego z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie dotyczącej unieważnienia przetargu z 2007 r. Prezes UKE podejmował działania niezgodne z wytycznymi zawartymi w orzeczeniach sądów oraz niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Według oceny organu stosował się on do oceny i wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w kolejnych orzeczeniach sądów administracyjnych, podejmując decyzje w sprawie bez zbędnej zwłoki. Prezes UKE podniósł, że wyrok WSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt VISA/Wa 312/14 nie jest prawomocny, albowiem złożone zostały od niego skargi kasacyjne, które do chwili obecnej nie zostały rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy organ jest związany swoimi decyzjami [...] i [...], na mocy których odmówił unieważnienia przetargu w zakresie oceny dotyczącej oferty złożonej przez T. Według oceny Prezesa UKE powołany przez stronę art. 116 ust. 4 Pt nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 118d ust. 1 Pt albowiem organ unieważnił przetarg w zakresie oceny oferty złożonej przez skarżącą. Odnosząc się do wniosków zawartych w skardze Prezes UKE podniósł, że w niniejszym postępowaniu kontroli Sądu podlega okoliczność podniesiona przez skarżącą a wydana przez organ, to jest przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc Sąd nie może wydać rozstrzygnięcia w przedmiocie unieważnienia przetargu, zwłaszcza w sytuacji, kiedy jest to poddane badaniu Sądu w innym postępowaniu. Poza tym jest to żądanie niedopuszczalne na gruncie przepisów p.p.s.a. tj. art. 149 § 1 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa kontrola Sądu w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) obejmuje orzekanie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Badając pod tym kątem niniejszą sprawę, Sąd uznał, że zgodnie z zarzutami skarżącej istnieje podstawa do stwierdzenia naruszenia przez Prezesa UKE prawa poprzez przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowanie w przedmiocie unieważnienia przetargu z 2007 r. na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda objęła 49 dupleksowych kanałów radiowych z dostępem dupleksowym 95 MHz z zakresu 1710 – 1730 MHz i 1805 -1825 MHz. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 37 § 1 na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wezwanie takie skarżąca skierowała do organu w piśmie z dnia [...] września 2015 r., czym wyczerpała stosowny tryb postępowania. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skarżącej należy podkreślić, że ustawodawca, wprowadzając z dniem [...] kwietnia 2011 r. dopuszczalność złożenia skargi na "przewlekłość postępowania" nie sformułował definicji tego pojęcia. W świetle poglądów doktryny, analizując rozumienie pojęcia "przewlekłości postępowania", należy odwoływać się do potocznego rozumienia tego określenia i uznać, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności - konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę, np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, bądź, gdy bieg terminu jest zatrzymany (vide: Zbigniew Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo nr 6/2011). Warto zauważyć, że również w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Naczelny Sąd Administracyjny zdefiniował postępowanie prowadzone w sposób przewlekły, jako "postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy". Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (podobnie: R. Kędziora /w/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 2 komentarza do art. 37 k.p.a.). Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, NSA podkreślił, iż w stanie przewlekłości postępowania czynności procesowe podejmowane przez organ nie posiadają cechy koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że niewątpliwie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania począwszy od daty wydania przez organ decyzji z [...] czerwca 2011 r. unieważniającej przetarg na 2 rezerwacje częstotliwości w zakresie dotyczącym oceny oferty skarżącej, utrzymanej następnie w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r. Zdaniem Sądu, organ w tym stanie rzeczy winien powstrzymać się od ogłoszenia nowego przetargu w unieważnionej części ([...] czerwca 2011 r.) a wyczekać aż jego decyzja o unieważnieniu przetargu w części stanie się prawomocnie osądzona przez Sądy administracyjne, co nastąpiło wyrokiem WSA z 6 lipca 2012 r. w sprawie VISA/Wa 2257/11 i wyrokiem NSA z 8 maja 2014 r. w sprawie II GSK 305/13. W świetle powyższych wyroków unieważnienie przetargu w części jest niedopuszczalne, co spowodowało wyeliminowanie z obrotu decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2011 r. i [...] września 2011 r. Ogłaszając przetarg w unieważnionej części organ zapoczątkował całą serię czynności i rozstrzygnięć, które zakończyły się wyrokiem WSA w sprawie VISA/Wa 312/14 z 23 września 2014 r. uchylającym decyzje z [...] listopada 2013 r. utrzymującą decyzję z [...] listopada 2012 r. odmawiającą unieważnienia przetargu, który został przeprowadzony w części unieważnionej. Wprawdzie wyrok z 23 września 2014 r. wydany w sprawie VISA/Wa 312/14 nie jest prawomocny, ale to postępowanie nie ma znaczenia dla "głównej" sprawy, która od czasu wydania wyroku przez NSA z 8 maja 2014 r. II GSK 305/13 pozostaje bez biegu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi oraz sformułowanych wniosków należy stwierdzić, że nie są one dopuszczalne na gruncie p.p.s.a. W niniejszym postępowaniu kontroli Sądu podlega okoliczność podniesiona przez skarżącego a negowana przez organ, to jest czy Prezes UKE dopuścił się przewlekłości postępowania. Stwierdzając ją Sąd był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 p.p.s.a. W wyroku uwzględniającym skargę na przewlekłość Sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym, którą organ przewlekle prowadzi a więc nie może nakazywać organowi wydania decyzji o określonej treści. Uznając, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że miało to miejsce bez rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.