I SA/Wr 221/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Marta Semiczek, Sędziowie: Sędzia WSA - Zbigniew Łoboda, Sędzia WSA - Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca), Protokolant: Sekretarz sądowy - Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi: A w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie: określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za lata 2013 - 2016 uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Przedmiotem skargi A w B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w B. z [...] w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za lata 2013 – 2016. W stanie faktycznym sprawy – Dyrektor Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w B. (zwany dalej: Dyrektorem MZGM) postanowieniem z [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wobec A w B. (zwanego dalej: stroną, skarżącym lub A) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach niezamieszkałych, tj. ogrodach działkowych położonych w B. obręb [...] i [...] przy ul. L. i S. – P.- K. – K. Postępowanie wszczęto za miesiące 07-12/2013 r. i 2014 r. z uwagi na niezłożenie w terminie stosownych deklaracji. Kolejno wydawane decyzje organu I instancji - Dyrektora MZGM (różnie określające okresy za jakie naliczano opłaty): z [...]; z [...] i z [...] w wyniku odwołania - uchylane były decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w J.: z [...]; z [...] i z [...]. Powodem uchyleń było m. inn. wydanie decyzji bez uwzględnienia: deklaracji złożonej w trakcie postępowania (24.02.2015r.), zmiany przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach, która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r. i wymaga ustalenia opłaty za cały okres obowiązujący do zmiany danych, konieczności ustalenia średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, przy kolejnym ustaleniu wysokości opłaty włączenie do wyliczeń nieruchomości, której dotyczy postępowanie, określenie zamkniętych okresów za jaki należna jest opłata, nie uwzględnienie zmiany sposobu wyliczenia opłat dla nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. W wyniku kolejnego (czwartego) postępowania – organ I instancji (Dyrektor MZGM w B.) decyzją z [...] określił A w B. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca do października 2013 r. w łącznej kwocie: 14.520 zł; za okres od marca do października 2014 r. w kwocie: 29.040 zł; od marca do października 2015 r. w kwocie: 29.040 zł i począwszy od 2016 r. w kwocie: 20.124 zł rocznie. We wniesionym odwołaniu, zobowiązany zakwestionował decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia opłaty za lata 2013 – 2014. Zarzucił, że nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego sprawy, naruszono art. 6o w związku z art. 6i pkt 2 i art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. z 2016 r. poz. 250, dalej: ustawa u.c.p.g.) w wyniku czego ustalono opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zawyżonej wysokości, niezgodnie z powołanymi przepisami prawa i wskazaniami organu odwoławczego zawartymi w decyzji z [...]. Po rozpatrzeniu odwołania – SKO w J. decyzją z [...] (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji określając jedynie, że opłaty w podanych w decyzji kwotach, należne są nie za wskazane miesiące ale (ryczałtowo) za kolejne lata od 2013 r. do 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A w B. zaskarżył w całości decyzję SKO w J. z [...]. Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji skarżący zarzucił: 1. Naruszenie postanowień art. 6o w zw. z art. 6i pkt 2 i art. 6j ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.), polegające na ustaleniu opłaty za gospodarowanie odpadami za lata 2013 – 2014 w zawyżonej wysokości, niezgodnie z powołanymi przepisami prawa i wskazaniami wynikającymi z decyzji SKO w J. nr [...] z dnia [...]; 2. Naruszenie przepisów art. 69 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej: OP) – przez nie ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami zgodnie z postanowieniami powołanego przepisu, tj. "ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego następuje na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu powstania obowiązku podatkowego oraz istniejącego w tym dniu stanu faktycznego"; 3. Naruszenie przepisów art. 121 § 1 i art. 122 OP – polegające na nie podjęciu wystarczających działań w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie ocenieniu całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym naruszeniu zaufania do organu orzekającego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego, gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego skarga okazała się zasadna, niezależnie od oceny trafności podnoszonych w niej zarzutów. Postępowanie, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję należy ocenić jako wadliwe z kilku powodów. Po pierwsze, wszczęte z urzędu postępowanie – zgodnie z treścią postanowienia z [...] dotyczyło wskazanych w tym postanowieniu nieruchomości niezamieszkałych należących do A w B. za miesiące: lipiec – grudzień 2013 i 2014 r. Tymczasem, w kolejno wydawanych decyzjach (uchylanych przez organ odwoławczy) okres za jaki określano opłaty był bardzo różny i bez zmiany postanowienia o wszczęciu postępowania określany zupełnie dowolnie. Między innymi w zakresie postępowania wszczętego za "lipiec – grudzień 2013 r." – w kolejno wydawanych decyzjach opłaty określano: "za rok 2013" lub "od lipca do października 2013 r.". Przy czym, w ostatnio wydanej decyzji organu I instancji z [...] opłaty te określono: "za okres od lipca do października 2013 r.", zaś organ II instancji w decyzji z [...] określił opłaty "za rok 2013". Podobnie w odniesieniu do postępowania wszczętego "za 2014 r." – w decyzjach opłatę określano: "od marca do czerwca 2014r." lub "od marca do października 2014 r.". Zaś w ostatnio wydanej decyzji organ I instancji określił opłatę "za okres od marca do października 2014 r.", zaś organ odwoławczy "za rok 2014". Takie rozbieżności w określeniu okresu za jaki należna jest opłata, oderwane są całkowicie od zakresu wszczętego z urzędu postępowania, czyniąc rozstrzygnięcie organów wadliwe raz, jako dotyczące okresu za jaki nie zostało wszczęte postępowanie, zaś w kolejnym rozstrzygnięciu, ograniczone tylko do części okresu za jaki zostało ono wszczęte. W sytuacji, gdy mimo kolejnych wezwań organu, deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie została złożona, organ podatkowy uprawniony był z mocy art. 6o w zw. z art. 6m ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) do wszczęcia z urzędu postępowania w celu określenia A należnej opłaty. Podkreślić jednak należy, że postanowienie o wszczęciu (art. 165 § 1 i § 2 OP) nie tylko inicjuje postępowanie podatkowe ale przede wszystkim określa przedmiot i zakres tego postępowania. Z jego treści strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej, w zakresie zarówno prawa procesowego jak i materialnego. Uwzględniając dodatkowo skutki prawne, jakie pociąga za sobą wszczęcie postępowania, niezbędne jest dokładne określenie zakresu przedmiotowego jak i czasowego zakresu postępowania, tj. okresu za jaki inicjowane jest postępowanie. Wskazany w postanowieniu zakres (przedmiotowy i czasowy) postępowania stanowi dla strony istotną informację co do jej praw i obowiązków ale też zakreśla organowi podatkowemu granice postępowania, poza które nie wolno mu wykroczyć. Organ nie może zatem prowadzić postępowania w sobie tylko wiadomym zakresie czasowym, z naruszeniem okresu określonego w postanowieniu wszczynającym postępowanie. Tymczasem, oceniając postępowanie organów w niniejszej sprawie, to okresy za jakie organy określają opłatę w kolejno wydawanych decyzjach oraz rozbieżność w tym zakresie pomiędzy rozstrzygnięciami organów obu instancji – ni jak nie mają się do okresu za jaki wszczęte zostało postępowanie postanowieniem Dyrektora MZGM z [...]. Tak wydane rozstrzygnięcia naruszają przepisy postępowania w sposób niewątpliwie mający istotny wpływ na wynik sprawy, nie mówiąc już o jakiejkolwiek kontroli w zakresie ich zgodności z prawem materialnym. Niezależnie od powyższych - istotnych naruszeń postępowania, które dotyczą rozstrzygnięć za lata 2013 – 2014, co do których skarżący stawiał zarzuty i żądał uchylenia rozstrzygnięć obu instancji, Sąd stwierdził jeszcze dalej idącą wadliwość rozstrzygnięć dotyczących lat 2015 – 2016. W tym bowiem zakresie, w ogóle nie zostało wydane postanowienie organu o wszczęciu postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2015 i 2016 rok. Wydanie zaś rozstrzygnięć w zakresie, w jakim nie zostało wszczęte postępowanie, stanowi zgodnie z art. 247 § 1 pkt 2 OP podstawę do stwierdzenia nieważności, jako decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że (jak wynika z akt sprawy i kontrolowanej decyzji SKO w J. z [...] – s. 9 i 11) – strona, w trakcie postępowania prowadzonego za 2013 i 2014 r., w dniu 24 lutego 2015 r. złożyła w organie podatkowym deklarację w zakresie opłaty za wywóz odpadów od 1 marca 2015 r. zaś w dniu 19 lutego 2016 r. analogiczną deklarację dotyczącą 2016 r. (dowód: akta administracyjne). W ocenie Sądu - deklaracje strony w tym zakresie zostały złożone skutecznie, jako że dotyczyły innego okresu niż objęty postępowanie wszczętym postanowieniem organu z [...]. Podkreślić zatem należy, że skoro deklaracje za lata 2015 – 2016 zostały złożone za okres, za który postępowanie podatkowe nie zostało formalnie wszczęte przez organ (w aktach brak takiego postanowienia), to nie było też podstaw do zakwestionowania złożonych deklaracji i wydania w tym zakresie decyzji określających stronie przedmiotową opłatę. Tym bardziej, że jak wynika ze spornej decyzji, organy nie kwestionowały wysokości opłaty zadeklarowanej przez A za 2015 i 2016 r. Podkreślić zatem należy, że zgodnie z art. 6o ust. 1 u.c.p.g., tylko w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, uprawniony organ (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) określa w drodze decyzji wysokość przedmiotowej opłaty. Skoro więc deklaracje złożone przez stronę za 2015 i 2016 r. nie zostały zakwestionowane a organ nie wszczął za te lata postępowania, to nie mógł w tym zakresie rozstrzygać o wysokości opłaty w wydanej decyzji. Tak stwierdzona wadliwość kontrolowanej decyzji (rozstrzyganie za okres, za który nie została obalona wiarygodność deklaracji i nie zostało wszczęte postepowanie podatkowe) wyczerpuje przesłanki do stwierdzenia w tym zakresie nieważności decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 247 § 1 pkt 2 OP) a co najmniej jako inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Niezależnie od wyżej stwierdzonych wadliwości kontrolowanej decyzji, istnieją poważne wątpliwości co do właściwości organu I instancji, który wydał decyzję w tym zakresie. Zgodnie z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy (...) zarządowi związku międzygminnego. W sprawie będącej przedmiotem sporu, za organ I instancji działał Dyrektor Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej – upoważniony na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z 27 marca 2013 r. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, tj. do wydawania decyzji i postanowień wynikających z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W zakresie tak określonych kompetencji organów do wydawania przedmiotowych decyzji, wskazać jeszcze należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II FPS 3/16, którego teza stanowi, że 1) "w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016r. poz. 250 ze zm.) wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). 2) Wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia. W świetle tak ukształtowanych kompetencji do wydawania decyzji w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami, właściwym organem I instancji był w spornej sprawie Prezydent Miasta B. Właściwość organu określa jednoznacznie art. 6q ust. 1 oraz art. 6 ust. 12 u.c.p.g. przyznając uprawnienie organów podatkowych: wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Uprawnień organu podatkowego w tym zakresie nie posiadała Rada Miasta B., nie mogła zatem uchwałą ([...] z dnia 27 marca 2013 r.) wydaną na podstawie art. 39 ust. 4 o samorządzie gminnym - upoważnić Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w B. do wydawania decyzji w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami. Potwierdza to powołana wyżej uchwała NSA z 19.12.2016r. sygn. akt II FPS 3/16, z której wynika, że art. 6q ust. 1 u.c.p.g. wyłącza stosowanie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem upoważnienie wydane przez Radę Miasta B. – Dyrektorowi Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w B. – narusza prawo w sposób rażący, przez przyznanie przez organ nieuprawniony (Radę Miasta) upoważnienia do wydawania decyzji (Dyrektorowi MZGM) wbrew jednoznacznym zapisom ustawy, określającym podmioty posiadające status organu do wydawania decyzji w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami. Jakkolwiek, skutek decyzji wydanej przez niewłaściwy organ może być tylko jeden (stwierdzenie nieważności decyzji), to mając na względzie pkt 2 uchwały NSA z 19.12.2016r. sygn. akt II FPS 3/16, że "Wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia" – oceny decyzji wydanej w I instancji przez Dyrektora MZGM w B. (z [...] – jako wydanej przed podjęciem uchwały) dokona organ odwoławczy, uwzględniając wszystkie wskazane w niniejszym rozstrzygnięciu aspekty wadliwości kontrolowanych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu – nie można mieć jakichkolwiek wątpliwości, że tak wydane rozstrzygnięcia naruszają przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, nie mówiąc już o jakiejkolwiek ich ocenie w zakresie ich zgodności z prawem materialnym, która wobec stwierdzenia istotnych uchybień procesowych – byłaby przedwczesna. Nie ma natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi opartego na naruszeniu art. 69 § 3 OP, przepis ten bowiem nie miał zastosowania w sprawie, dotyczy on bowiem ustalenia wysokości zobowiązania, co jest zasadniczo odmienne od określenia wysokości opłaty – będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji ani też decyzji organu I instancji. Zarzut w tym zakresie jest całkowicie niezasadny. Z uwagi na stwierdzone wyżej - istotne naruszenie przepisów postępowania, przedwczesne jest wypowiadanie się w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 6o w zw. z art. 6i pkt 2 i art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Ostatni z zarzutów skargi odnosi się do naruszenia art. 121 § 1 i art. 122 OP w zakresie ustaleń faktycznych i naruszenia zasady zaufania do organów. Argumenty podniesione w skardze a odnoszące się do pominięcia w dalszym postępowaniu organów, zaleceń SKO zawartych w decyzji z [...], powinien uwzględnić organ określając opłatę za gospodarowanie odpadami za lata 2013 – 2014. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy uwzględni wskazaną wyżej argumentację Sądu, eliminując stwierdzone nieprawidłowości w ponownym postępowaniu. Organy powinny też wykorzystać zgromadzony już w sprawie materiał dowodowy. Między innymi przyjmując do szacowania opłaty, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, tym bardziej, że obszerny materiał w tym zakresie (informacje z innych ogrodów działkowych) został już zgromadzony w aktach sprawy. Ponadto, podstawy prawne rozstrzygnięć wynikać muszą z przepisów prawa materialnego, obowiązujących w stanie faktycznym sprawy, zatem rozstrzygając o wysokości opłaty za 2014 r. organ nie może określać podstawy obliczenia opłaty na podstawie przepisów znowelizowanych dopiero od 2015 r., które nie miały zastosowania w sprawie opłaty za 2014 r. Mając powyższe na uwadze – Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił zaskarżoną decyzję w całości.