II OSK 337/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 813/17 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 813/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia związanego z nieusunięciem przez zobowiązanych, P. W. i L. K., tymczasowego obiektu budowlanego, postawionego na okres 120 dni – ogródka gastronomicznego w postaci drewnianej wiaty pokrytej plandeką usytuowanego w miejscowości S., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. W., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a., ww. wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art 3 § 1 w zw. z art. 119 § 1 ustawy o egzekucji w administracji poprzez ich błędne zastosowanie ze względu na brak podstaw do wszczęcia egzekucji administracyjnej w sprawie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – ogródka gastronomicznego w postaci drewnianej wiaty pokrytej plandeką, na działce numer [...], położonej w miejscowości S., gmina M.; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art 121 § 2 ustawy o egzekucji w administracji poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wobec spełnienia przez skarżącego obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, jak również z ostrożności procesowej wobec rażąco wygórowanej wysokości nałożonej na skarżącego grzywny; 3. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie decyzji dotkniętej wadą nieważności z uwagi na to, że decyzję skierowano do skarżącego jako osoby niebędącej stroną w sprawie, bowiem teren objęty niniejszym postępowaniem został wydzierżawiony A. L. i to ona, jako inwestor i dzierżawca, powinna odpowiadać za ewentualne samowole budowlane; 4. przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] i zaakceptowanie tym samym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozstrzygnięcia subiektywnego, powierzchownego oraz będącego wynikiem dowolnej oceny niepełnego, albowiem zgromadzonego z pominięciem oferowanego przez skarżącego (a dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy) dowodu z zeznań świadka, materiału dowodowego. Z treści dowodu, którego przeprowadzenia odmówiono, wynika bowiem, że skarżący rozebrał tymczasowy obiekt budowlany oraz oddał nieruchomość w dzierżawę A. L., a zatem to ona powinna odpowiadać za ewentualne samowole budowlane. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, uznać zatem należy, że powyższe uchybienia miały istotny wpływ na jej wynik, a wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego oraz prawidłowa jego ocena doprowadziłaby bowiem bez wątpienia do zupełnie odmiennego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji powinien był w takiej sytuacji stwierdzić, że ustalenia faktyczne organów, które stały się podstawą do zastosowania przepisów prawa materialnego, są wadliwe i uchylić zaskarżoną decyzję, zobowiązując tym samym do przeprowadzenia całego materiału dowodowego; 5. oraz zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym ustaleniu niewykonania obowiązku rozbiórki tymczasowej budowli postawionej na okres 120 dni (liczonych od [...] maja 2017 r.), podczas gdy przedstawione przez skarżącego zdjęcie oraz złożone oświadczenie, w sposób niebudzący wątpliwości wykazują, że dopełnił on ciążącego na nim obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że przedmiotowy obiekt budowlany został rozebrany w październiku 2016 r., zaś wizje lokalne dokonane zostały przez organ w listopadzie, grudniu i styczniu, a zatem już po zawarciu pomiędzy skarżącym kasacyjnie a A. L. umowy dzierżawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie może on odpowiadać za czynności dokonywane przez dzierżawcę, ponieważ w tym wypadku to on powinien odpowiadać za ewentualne samowole budowlane, o których skarżący nie wiedział, czy na które nie wyrażał zgody. Skarżący kasacyjnie stwierdził też, że wymierzona przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna, w wysokości 10 000,00 zł, jest kwotą wymierzoną w maksymalnej wysokości i, jego zdaniem, niewspółmiernie wysoką i wygórowaną w przypadku rzekomego niewykonania orzeczonej rozbiórki przez okres około 7 miesięcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy orzekające w sprawie wadliwie ustaliły stan faktyczny, który niesłusznie został zaakceptowany przez sąd I instancji. Takie stanowisko nie znajduje jednak uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Przypomnieć należy, że w dniu [...] kwietnia do Starosty K. 2016 r. wpłynęło zgłoszenie P. W. oraz L. K. dotyczące zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego - ogródka gastronomicznego w postaci wiaty drewnianej pokrytej plandeką położonego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina M., postawionego na okres 120 dni począwszy od dnia [...] maja 2016 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zgłoszony przez zobowiązanych obiekt budowlany nie został rozebrany po upływie 120 dni, co wynika z protokołów oględzin przeprowadzonych przez pracowników Starostwa Powiatowego w dniu [...] listopada 2016 r. oraz w dniu [...] grudnia 2016 r. oraz [...] stycznia 2017 r. Zobowiązany wprawdzie [...] października 2016 r. oświadczył przed organem I instancji, że [...] października 2016 r. tymczasowy obiekt budowlany na wskazanej działce budowlanej został rozebrany, a [...] stycznia 2017 r. podał, że rozebraną konstrukcję przekazał nowemu właścicielowi nieruchomości, ponieważ umowa najmu została rozwiązana i stan obiektu nie jest mu znany. Stanowisko powyższe nie zostało poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami. Oględziny terenu z obiektem tymczasowym przeprowadzone w listopadzie i grudniu 2016 r. oraz styczniu następnego roku wykazały wyraźnie, że ogródek gastronomiczny pod nazwą B. o tej samej konstrukcji i wielkości funkcjonował w tym okresie na działce bez zmian. Ponadto na co słusznie zwrócił uwagę sąd wojewódzki porównanie dokumentacji z tych kontroli ze zdjęciami wykonanymi przez pracownika organu w dniu [...] sierpnia 2016 r. wskazuje, że obiekt widniejący na zdjęciach z listopada i grudnia 2016 r. jak i stycznia 2017 r. jest tożsamym z obiektem, który był zlokalizowany na działce przed dniem rzekomej jego rozbiórki. Złożone zaś przez zobowiązanego wydruki z fotografii terenu nie są opatrzone datą ich wykonania i obrazują teren wraz z budynkiem, na którym to szyld z nazwą obiektu różni się od tego, który widnieje na fotografiach sporządzonych przez organ. Dlatego prawidłowo organy orzekające i sąd I instancji nie uznały tych dowodów za wiarygodne. Powyższe wskazuje, że niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a (pkt. 4 i 5 skargi kasacyjnej). Prawidłowe ustalenia faktyczne były konsekwencją prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego P. W. i nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Nałożona grzywna w kwocie 10.000 zł, zdaniem Sądu II instancji, jest zgodna z przepisami ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 119 § 1, art. 120, art. 121 § 1 i 2, art. 122 § 1 i 2) i niewątpliwie jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Art. 121 § 2 ww. ustawy stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Organ, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej, dopuszczalnej w tej sprawie wysokości, kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Nie można zarzucić, iż wysokość wymierzonej grzywny jest rażąco wygórowana dla skarżącego kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji za organami egzekucyjnymi trafnie uznał, iż grzywna w wysokości 10.000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota winna zmotywować zobowiązanego do realizacji wymaganego obowiązku. Należało mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie będą miały możliwości kilkukrotnego nakładania grzywny w celu przymuszenia, bowiem – na mocy art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość grzywny nie może być symboliczna ale powinna stanowić finansową presję na zobowiązanego. W sprawie decyzje zostały uzasadnione w sposób wyczerpujący zindywidualizowanymi przesłankami, nie przekroczono granic swobodnego uznania. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2006r., II OSK 1148/04, LEX nr 164945), że z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (art. 125 ustawy egzekucyjnej). Dlatego za niesłuszny uznać należało opisany w punkcie 1. i 2. zarzut skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.