V SA/Wa 205/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; 2. zasądza od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz Miasta [...] kwotę 697 zł (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Miasto J. jest informacja [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych wyrażona w piśmie z [...] stycznia 2017 roku znak sprawy [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. : ,, [...]" w ramach Projektu RPOWM/03.01.00-Działanie 3.1 Infrastruktura drogowa w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013. Po uzupełnieniu przez skarżącą braków formalnych wskazanych w pismach z dnia 20 czerwca 2008 roku i 12 listopada 2008 roku pismem z dnia [...] listopada 2008 roku [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała, iż wniosek o dofinansowanie realizacji projektu przeszedł pomyślnie etap oceny formalnej i zostanie przekazany do oceny merytorycznej dokonywanej przez Komisję Konkursową, a pismem z dnia [...] lipca 2009 roku, że wniosek przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej, jednakże uchwałą Zarządu Województwa [...] z [...] lipca 2009 roku nr [...] o zmianie poziomu dofinansowania znalazł się na liście rezerwowej wniosków złożonych w ramach konkursu [...] z powodu braku alokacji. Wskazano, iż zgodnie ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013, po zakończeniu całkowitej oceny merytorycznej wszystkich wniosków o dofinansowanie projektów, powstaje lista rankingowa projektów uszeregowanych pod względem liczby otrzymanych punktów. Listę tworzą projekty, które otrzymały min. 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia w danym działaniu. Lista rezerwowa zawiera projekty, które uzyskały wymagane minimum punktowe, jednak ze względu na brak środków finansowych nie zostały przyjęte do dofinansowania. Realizacja projektu uzależniona będzie od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków na jego sfinansowanie. Obecnie nie jest możliwe określenie wysokości tych środków ani terminu ich uzyskania. Poinformowano, iż dokumentacja wniosku, w tym Karty Oceny Merytorycznej (z 2009 roku) dostępna jest w siedzibie [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU), a w celu zapoznania się z dokumentacją konieczne jest skierowanie pisma do Dyrektora MJWPU o udostępnienie Kart Oceny Merytorycznej. Poinformowano jednocześnie, iż wnioskodawca, którego projekt nie został wyłoniony do dofinansowania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji w tej sprawie, może złożyć pisemny protest do Wojewody [...] za pośrednictwem [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych. Protest, w odniesieniu do którego zachodzi którakolwiek z okoliczności wskazanych w pkt. 1.3.8 Wytycznych w zakresie procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych z dnia 9 września 2008 roku będzie pozostawiony bez rozpatrzenia. Od powyższej informacji nie wniesiono protestu. Pismem z dnia 9 września 2015 roku [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała, iż z uwagi na końcowy etap wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO WM), Zarząd Województwa [...] dokonuje analizy możliwości zaangażowania środków, które mogą pochodzić z oszczędności w ramach RPO WM. Przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu został umieszczony na liście rezerwowej. Wyjaśniła, iż w sytuacji gdy zadeklarowano, że projekt został ukończony lub jego ukończenie nastąpi do 30 września 2015 r., możliwe będzie objęcie go dofinansowaniem w przypadku pojawienia się wolnych środków umożliwiających dalszą kontraktację. Konkurs [...] został przeprowadzony w trybie zamkniętym z preselekcją, zatem dofinansowanie projektu uzależnione jest od uzyskania pozytywnej oceny wykonalności. W związku z powyższym do dnia 30 września 2015 r. należy złożyć wskazane dokumenty wymagane na II etapie oceny. Dokumenty te przekazano w dniu 30 września 2015 roku. Pismem z dnia 14 października 2015 roku poinformowano Miasto o błędach formalnych załączników. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 roku [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała iż wniosek pomyślnie przeszedł etap oceny wykonalności i został warunkowo, w zależności od dostępnej alokacji zatwierdzony do dofinansowania i umieszczony na liście nr 22 w ramach konkursu. W załączeniu przekazano kopie Kart Oceny Merytorycznej, wzywając do przygotowania dokumentów niezbędnych do podpisania warunkowej umowy o dofinansowanie. Jednocześnie poinformowano, że z uwagi na końcowy etap wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]v 2007-2013 (RPO WM) Wnioskodawca zobligowany jest do dostarczenia wymaganych dokumentów do podpisania Umowy o dofinansowanie projektu w terminie 7 dni od otrzymania pisma z informacją o warunkowym wyborze projektu do dofinansowania. Pismami z dnia 18 czerwca 2015 roku, 5 stycznia 2016 roku, 29 stycznia 2016 roku i 8 kwietnia 2016 roku Miasto wskazywało, iż planowanym okresem realizacji projektu rzeczowego jest termin do 30 grudnia 2015 roku, a finansowego – do 31 grudnia 2015 roku, wnosząc o weryfikację stanowiska organu, w tym zakresie. Pismem z dnia 30 grudnia 2015 roku MJWPU poinformowała, że wniosek wymaga poprawy ponieważ termin zakończenia projektu został określony na dzień 31 grudnia 2015 r. W związku z powyższym wszystkie płatności w ww. projekcie dokonane po 30 września 2015 roku należy przenieść do "wydatków niekwalifikowalnych". Pismem z dnia 15 stycznia 2016 roku Marszałek Województwa [...] poinformował, iż w ramach projektów RPO WM za wydatek kwalifikowany można uznać te koszty, które są zgodne z Zasadami kwalifikowania wydatków RPO WM 2007 - 2013 i m.in. zostały faktycznie poniesione przez Beneficjenta oraz dokonane w okresie kwalifikowalności wydatków, czyli od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2015 r. Jednak indywidualny okres kwalifikowania wydatków dla danego projektu zostaje każdorazowo określony we Wniosku o dofinansowanie na etapie aplikowania przez Beneficjenta, który określa zarówno początkową, jak i końcową datę realizacji projektu. Końcowa data kwalifikowalności wydatków może zostać zmieniona zaś za zgodą instytucji stanowiącej stronę umowy o dofinansowanie. Wskazał, iż Miasto J. składając Wniosek o dofinansowanie projektu "[...]" w dniu 24 listopada 2008 r. określiło termin realizacji projektu w zakresie rzeczowym: od 10 października 2008 r. do 31 sierpnia 2010 r., zaś w zakresie finansowym: od 10 października 2008 r. do 30 września 2010 r. Podniósł, iż złożony Wniosek nie zakwalifikował się na listę podstawową projektów skierowanych do dofinansowania i trafił na listę rezerwową. W dniu [...] lipca 2015 r. Zarząd Województwa [...], w związku z wygenerowaniem w ramach Działania 3.1 wolnych środków, podjął decyzję, że należy poinformować wszystkich wnioskodawców, którzy deklarowali ukończenie projektu do 30 września 2015 r., że mogą otrzymać dofinansowanie w przypadku pojawienia się wolnych środków umożliwiających dalszą kontraktację. Podniósł, iż wyrażenie zgody przez MJWPU na wydłużenie terminu realizacji po terminie 30 września 2015 r. wskazanym jako warunek niezbędny do spełnienia na etapie wyłaniania projektów, naruszyłoby w tej sytuacji zasadę równego traktowania Wnioskodawców. Konsekwencją mogłyby być uzasadnione skargi pozostałych Wnioskodawców, którzy rozpatrując możliwość otrzymania dofinansowania zrezygnowali z ubiegania się o środki z uwagi na wskazany termin. Wobec tego, iż konkurs [...] został przeprowadzony w trybie zamkniętym z preselekcją, dofinansowanie projektu uzależnione było od uzyskania pozytywnej oceny wykonalności. Pismem z [...] listopada 2016 roku Marszałek Województwa [...] poinformował, iż w dniu 25 sierpnia 2015 r. Zarząd Województwa [...] w celu zaangażowania wolnych środków finansowych lub środków mogących się pojawić na koniec realizacji programu zdecydował o możliwości skierowania do dofinansowania projektów z list rezerwowych rozstrzygniętych w ramach konkursów RPO WM 2007-2013, poprzez podpisywanie warunkowych umów o dofinansowanie. Wyłonienie tzw. ,,gotowych" projektów jak wskazał w ramach list rezerwowych przeprowadzono na podstawie dwóch dodatkowych kryteriów : 1) zrealizowanie projektu do 30 września 2015 r. oraz 2) złożenie dokumentów wymaganych na etapie oceny wykonalności w terminie wskazanym przez MJWPU, co wynikało z konieczności uwzględnienia procesu zamykania RPO WM 2007-2013. Na tej podstawie, jak wskazał w przypadku konkursu w Działaniu 3.1 dla dróg powiatowych do dofinansowania skierowanych zostało 10 projektów na kwotę EFRR 31.869.357.66 zł. W przypadku konkursu dla dróg gminnych warunkowo do dofinansowania skierowano 53 projekty na łączna kwotę EFRR 111.370.909,37 zł . Podał, iż dotychczas zawarto 52 umowy warunkowe. Zauważył, że na liście rezerwowej konkursu w dalszym ciągu znajdują się 121 projektów w na łączną kwotę EFRR 375.543.526,99 zł. Podkreślił, że Miasto J. nie jest jedynym Wnioskodawcą, który poniósł wydatki po 30 września 2015 roku. W takich sytuacjach MJWPU konsekwentnie uznawała wydatki poniesione po tym terminie za niekwalifikowane. Aktualnie zaś środki w Działaniu 3.1 zostały wyczerpane, zatem nie ma możliwości dofinansowania projektu Miasta. Na powyższe pismo 1 grudnia 2016 roku Miasto J. wniosło protest. W proteście zarzuciło : 1. pominięcie Wnioskodawcy przy przyznawaniu dofinansowania w Konkursie zamkniętym z preselekcją [...], pomimo uzyskania przez Projekt pozytywnej oceny merytorycznej i zachowania przez Wnioskodawcę warunków przewidzianych regulaminem Konkursu do przyznania dofinansowania; 2. bezzasadne przyjęcie, że końcowa data kwalifikowania wydatków przypada dnia 30 września 2015 roku, podczas gdy zarówno z regulaminu Konkursu, jak i z załącznika do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. - Zasady Kwalifikowania Wydatków w Ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 wynika jednoznacznie, że końcowa data kwalifikowania wydatków przypadała na dzień 31 grudnia 2015 roku, co skutkowało błędnym przyjęciem, że ogromna większość wydatków (ponad 90%) przypadła rzekomo już po końcowej dacie kwalifikowania wydatków; 3. błędne przyjęcie - w sposób dorozumiany - że pojęcie "zakończenie realizacji projektu" w którego zakres wchodzi m.in. zapłata za wszystkie wydatki zdefiniowane na str. 10 Zasad Kwalifikowania odnosi się również do wnioskodawców umieszczonych na liście rezerwowej, z którymi nie zawarto jeszcze umowy o dofinansowanie, tak jak w niniejszym przypadku, bowiem pojęcie to jest nieadekwatne, gdyż odnosi się jedynie do podmiotów, z którymi już wcześniej zawarto umowę o dofinansowanie tj. tych, które już otrzymały dotację. W związku z powyższym wniosło o ponowne rozpoznanie sprawy i zawarcie z Wnioskodawcą umowy o dofinansowanie Projektu. Pismem z dnia 30 grudnia 2016 roku Marszałek Województwa [...] wskazał, iż ostateczna wartość rozdysponowanych środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach listy rezerwowej konkursu [...] zgodnie z Uchwalą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie warunkowego (w zależności od dostępnej alokacji) dofinansowania projektów znajdujących się na liście rezerwowej konkursu dla dróg gminnych (Działanie 3.1.) wyniosła 99 071 619.44 PLN. W załączeniu przekazał listę projektów, z podpisanymi Umowami o dofinansowanie na podstawie Uchwały ZWM z podaniem nazwy projektu, terminów realizacji zgodnych z Umowami, wartości całkowitej oraz wysokości dofinansowania EFRR. Wyjaśnił, iż zgodnie z terminami realizacji projektów wszystkie kwalifikowalne koszty w ramach projektów z podpisanymi Umowami poniesione zostały przez Beneficjentów na rzecz wykonawców w terminach realizacji wskazanych w Umowach o dofinansowanie, czyli najpóźniej do 30 września 2015 r. Zdaniem organu w procedurze zmierzającej do podpisania Umowy o dofinansowanie w ramach konkursu nr RPO WM 3.1/1/2008 nie obowiązywała definicja ,,zakończenia realizacji projektu" zawarta w Zasadach kwalifikowania wydatków w ramach RPO WM 2007-2013 z dnia 3 grudnia 2013 r. Zastosowanie miały definicje zawarte w załączniku do regulaminu ww. konkursu w Instrukcji wypełniania Wniosku o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007- 2013 (RPO WM) (Wersja 1.5) punkt A5. Wskazał, iż zgodnie z zapisami Zasad kwalifikowania wydatków stanowiącymi załącznik do Regulaminu ww. konkursu ostateczny okres kwalifikowania wydatków dla danego projektu jest określony w Umowie o dofinansowanie projektu, która precyzuje początkową i końcową datę kwalifikowania wydatków (zgodnie z Wnioskiem aplikacyjnym, który jest załącznikiem do Umowy). Końcowa data kwalifikowania wydatku może zostać zmieniona w uzasadnionym przypadku, na pisemny wniosek Beneficjenta za zgodą instytucji stanowiącej stronę Umowy o dofinansowanie projektu, w formie pisemnej w postaci aneksu do Umowy o dofinansowanie projektu. Podniósł, iż terminy realizacji projektów składanych w ramach konkursu nr [...] określane były przez Wnioskodawców na etapie aplikowania o środki. Natomiast w trakcie wyłaniania projektów z ww. listy rezerwowej, z uwagi na kończący się okres rozliczania programu zgodnie z Decyzją Zarządu Województwa [...], datę 30 września 2015 r. ustalono jako graniczny termin, do którego Wnioskodawcy mogą maksymalnie wydłużać pierwotnie zakładane we Wnioskach aplikacyjnych terminy. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 roku [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wskazując na treść art. 30i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poinformowała, że protest został pozostawiony bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, iż zgodnie z art. 30i pkt 1 ustawy w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy, zostanie wyczerpana właściwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Wyjaśniła, iż w ramach konkursu nr RPO WM/3.1/1/2008, w odpowiedzi na który Miasto J. złożyło wniosek o dofinansowanie nr [...], alokacja na realizację działania 3.1. została wyczerpana. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą ewentualnie w razie stwierdzenia sytuacji z art. 30i pkt 1 ustawy uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła : 1) rażące naruszenie art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju tj., Dz.U. 2016 poz. 383, poprzez pominięcie Wnioskodawcy przy przyznawaniu dofinansowania w Konkursie zamkniętym z preselekcją [...], pomimo uzyskania przez Projekt pozytywnej oceny merytorycznej i zachowania przez Wnioskodawcę warunków przewidzianych regulaminem Konkursu do przyznania dofinansowania; 2) bezzasadne przyjęcie, że końcowa data kwalifikowania wydatków przypada dnia 30 września 2015 roku, podczas gdy zarówno z regulaminu Konkursu, jak i z załącznika do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 3 grudnia 2013 r. - Zasady Kwalifikowania Wydatków w Ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 wynika jednoznacznie, że końcowa data kwalifikowania wydatków przypadała na dzień 31 grudnia 2015 roku, co skutkowało błędnym przyjęciem, że ogromna większość wydatków (ponad 90%) przypadła rzekomo już po końcowej dacie kwalifikowania wydatków; 3) błędne przyjęcie - w sposób dorozumiany - że pojęcie "zakończenie realizacji projektu" (w którego zakres wchodzi m.in. zapłata za wszystkie wydatki) zdefiniowane na str. 10 Zasad Kwalifikowania odnosi się również do wnioskodawców umieszczonych na liście rezerwowej, z którymi nie zawarto jeszcze umowy o dofinansowanie tak jak w niniejszym przypadku, bowiem pojęcie to jest nieadekwatne, gdyż odnosi się jedynie do podmiotów, z którymi już wcześniej zawarto umowę o dofinansowanie tj. tych, które już otrzymały dotację. W uzasadnieniu skargi rozwinęła powyższe zarzuty. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych nie złożyła odpowiedzi na skargę, ale na rozprawie w dniu 7 marca 2017 roku wniosła o jej oddalenie a pismem procesowym z dnia 10 marca 2017 roku o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów na okoliczność wyczerpania alokacji na realizację działania 3.1. Wskazała, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. dysponentem środków przeznaczonych na dofinansowanie jest Bank Gospodarstwa Krajowego. Natomiast wysokość alokacji środków na poszczególne działania wylicza Ministerstwo Finansów z uwzględnieniem dotychczas rozliczonych z Komisją Europejską wydatków w ramach danego programu oraz z uwzględnieniem kursu euro obowiązującego w dniu ustalania wysokości alokacji. Limity środków Ministerstwo Finansów przesyła w formie wiadomości e-mail instytucjom zarządzającym (tu Zarząd Województwa [...]), a te, jeżeli scedowały wykonywanie części zadań instytucjom pośredniczącym lub wdrażającym (tu MJWPU), przekazują informacje o wysokości dostępnych alokacji tymże instytucjom. Wyjaśniła, że w listopadzie 2016 r. MJWPU otrzymała od Instytucji Zarządzającej wiadomość e-mail, do której załączono tabelę sporządzoną przez Ministra Finansów, z której wynikało, że na działanie 3.1 wartość środków pozwalających na dalszą ewentualną kontraktację wynosi 2.509,00 zł, co w praktyce oznaczało wyczerpanie alokacji na dane działanie, ponieważ nie kontraktuje się dofinansowania jeżeli wartość dostępnych środków nie pozwala na wypłatę całego wnioskowanego dofinansowania. Także tylko, jak wskazała Minister Finansów jest władny wykazać dokumentem urzędowym stan alokacji dla działania 3.1 istniejący w okresie 15 listopada 2016 roku – 10 stycznia 2017 roku. Poinformowała, że jeżeli chodzi o podstawę prawną ustalenia przez Zarząd Województwa [...] daty 30 września 2015 r. jako ostatecznej daty zakończenia realizacji projektów przez wnioskodawców z list rezerwowych, wskazała na przepis art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku, ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1260/1999. Zgodnie z tym przepisem to instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym, to instytucja zarządzająca w ramach zakreślonych prawodawstwem unijnym ustala zasady dofinansowania projektów. W związku z tym w art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zapisano, że to do zadań instytucji zarządzającej, a tym samym do jej kompetencji, należy określanie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego. Zauważyła, że zgodnie z ,,Zasadami kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013", do którego odsyła Regulamin konkursu, ostateczny okres kwalifikowania wydatków dla danego projektu określa się w umowie o dofinansowanie, która precyzuje początkową i końcową datę kwalifikowalności wydatków. Jest to potwierdzeniem tego, że to instytucja zarządzająca zarządza programem operacyjnym jest kompetentna ustalać właściwy okres kwalifikowalności wydatków w ramach czasowych 1 stycznia 2007 r. - 31 grudnia 2015 r. Po podpisaniu mowy nie może już go dowolnie modyfikować, ale przed podpisaniem umowy, pod warunkiem, że będzie się to odnosić do wszystkich wnioskodawców, a nie tylko do wybranych przy czym w niniejszym przypadku zwrot "wszystkich" należy odnieść wyłącznie do wnioskodawców z listy rezerwowej. Tak więc okres 1 stycznia 2007 r. - 31 grudnia, 2015 r. to ogólny okres kwalifikowalności wydatków, poza który nie wolno wyjść nawet instytucji zarządzającej z jednym wyjątkiem opisanym w samych Zasadach kwalifikowania albo też, gdyby na odstępstwo od daty 31 grudnia 2015 r. pozwoliła Komisja Europejska. Natomiast instytucja zarządzająca musi mieć możliwość ostatecznego ustalania okresu kwalifikowalności wydatków w ramach poszczególnych priorytetów, działań i konkursów. Zauważyła, że zgodnie z regulacja zawartą w sekcji VII Regulaminu konkursu zatytułowanej "Zasady podejmowania decyzji o przyznanie dofinansowania" punkt 3, w przypadku zwolnienia się środków finansowych Zarząd Województwa [...] może podjąć negocjacje z wnioskodawcami znajdującymi się na liście rezerwowej. I tak też należy traktować postępowanie Zarządu Województwa [...] w 2015 r. oraz działającej w jego imieniu [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych. Podniosła, iż właściwa ocena wniosku o dofinansowanie miała miejsce w 2009 roku, co skutkowało umieszczeniem projektu Miasta J. na podstawie stosownej uchwały Zarządu Województwa [...] na liście rezerwowej. Natomiast ocena wniosku dokonana w 2015 roku nie była właściwą oceną w rozumieniu Regulaminu konkursu, a jedynie oceną w ramach negocjacji, której celem było ustalenie czy projekty z listy rezerwowej nadal spełniają warunki otrzymania dofinansowania. Z powyższych przyczyn Miasto J. nie zostało pouczone o możliwości złożenia protestu. Jednakże kiedy już go złożyło MJWPU podjęła decyzję żeby protest ten rozpoznać i tym samym dać szansę wnioskodawcy na odwołanie się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego Miasta, że uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nie przewiduje daty 30 września 2015 r. jako warunku dofinansowania wskazała, że wynika to z tego, że uchwała ta stanowiła sformalizowane podsumowanie wyników ponownie dokonanej oceny wniosków pod względem wykonalności projektów, o czym mowa w § 1 ustawy 1 uchwały. Podkreśliła, że okoliczność czy dany projekt został zakończony do dnia 30 września 2015 roku, nie była przedmiotem oceny wykonalności. Oceniający projekty pod względem wykonalności w karcie oceny jedynie informacyjnie wskazywali kiedy realizacja danego projektu ma się zakończyć lub też się zakończyła. W załączniku do uchwały wymieniono wyłącznie wnioskodawców, których projekty przeszły pozytywnie ocenę wykonalności dokonaną na jesieni 2015 r., również tych, którzy nie zakończyli realizacji projektu do dnia 30 września 2015 r. Nie zmieniało to jednak faktu, że warunkiem pozytywnego zakończenia negocjacji w przedmiocie ewentualnego dofinansowania było zakończenie projektu do dnia 30 września 2015 r. Wyjaśniła, że pozytywna ocena wykonalności projektu dokonana w 2015 roku, znalezienie się na liście stanowiącej załącznik do ww. uchwały, jak i w ogólności pozytywne zakończenie wyżej wspomnianych negocjacji, a nawet podpisanie umowy o dofinansowanie, nie dawały jeszcze gwarancji dofinansowania, ponieważ nawet w grudniu 2015 r. Zarząd Województwa [...] nie wiedział ile jeszcze środków ostatecznie zostanie uwolnionych. Stąd też właśnie podjęta w dniu [...] grudnia 2015 r. uchwała Nr [...] przewidywała dofinansowanie określonych projektów pod warunkiem, że znajdą się w ogóle na to środki. Także umowy o dofinansowanie zawierane z podmiotami wymienionymi w załączniku do tej uchwały w § 4 przewidywały, że wypłata dofinasowania nastąpi pod warunkiem dostępności stosownych środków. Odnośnie pojęcia "zakończenia realizacji projektu" podkreśliła, że istotą zakończenia projektu jest nie tylko wykonanie określonych prac, ale także zamknięcie wszelkich przepływów finansowych w ramach projektu. Tak też rozumiane jest zakończenie realizacji projektu w odniesieniu do tych podmiotów, z którymi podpisano umowy o dofinansowanie i nie ma przesłanek, które uzasadniałaby odmienne traktowanie przypadku skarżącego Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2016.1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec tego, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.); dalej: "u.z.p.p.r.", wskazać również należy, iż prawo do jej złożenia zagwarantowane zostało w przepisie art. 30c ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późń. zm.) Podstawę materialnoprawną pozostawienia zaskarżoną informacją protestu bez rozpatrzenia stanowił art. 30i ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 zostanie wyczerpana: 1) właściwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia. Informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c; 2) sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. W świetle art. 30i pkt 1 ustawy, wyczerpanie alokacji jest nałożonym na instytucję zarządzającą obowiązkiem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Oznacza to, że protest nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przepis jednoznacznie określa uprawnienia Sądu w przypadku wystąpienia okoliczności do uwzględnienie skargi, które ograniczone są wyłącznie do stwierdzenia, że ocena projektu, została przeprowadzona w sposób naruszający prawo Sąd nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem kontroli sądowej jest ocena projektu, co wynika z postanowień treści art. 30i pkt 2 ustawy, ale i również art. 30c ust 3 pkt 1 ustawy, który stanowi, że w wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1, sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, ze ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ustawie. Nie jest natomiast wyłącznym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego informacja, o której mowa w art 30b ust. 9 ustawy, czyli informacja o wyniku rozpatrzenia protestu. Z powyższego należy wywieść, że ustawodawca przedmiotem kontroli sądu administracyjnego uczynił ocenę projektu w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd zobowiązany był zatem do dokonania oceny mając na uwadze zarówno normy prawa procesowego, jak również normy prawa materialnego. Sąd ma obowiązek skontrolować postępowanie organu oceniającego tylko w tych granicach, które zostały zakreślone w proteście (tak też wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt ILGSK.534/14). Sąd podziela pogląd ugruntowany w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz doktryny, że wykazanie faktu wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu przed sądem administracyjnym następuje wyłącznie na podstawie dokumentów (art. 30e ustawy w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. - J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 30 (i) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W kontrolowanej sprawie wyczerpanie alokacji nastąpiło na etapie postępowania odwoławczego, a nie na etapie postępowania przed sądem, nie ma zatem konieczności wykazania wyczerpania alokacji, która została stwierdzona na etapie rozpoznawania protestu przez organ. Nie mniej jednak okoliczność ta została wykazana przez organ w piśmie z dnia [...] marca 2017 roku. W ocenie Sądu, należy dać wiarę organowi, że na etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja została wyczerpana, a tym samym spełniona została przesłanka z art. 30i pkt 1 ustawy do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Wskazane w art. 30i pkt 1 ustawy rozstrzygniecie kończy procedurę odwoławczą. Kontrola sądowa oparta jest w tej sytuacji na zasadach określonych przepisami art 30c-30e ustawy. W przypadku uwzględnienia skargi i jednoczesnego stwierdzenia, że środki finansowe przeznaczone na realizację działania lub priorytetu zostały wyczerpane, sąd administracyjny może jedynie stwierdzić iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, nie jest zaś władny przekazać sprawy do ponownego rozpoznania (art. 30i pkt 2). Przepis art. 30i pkt 2 ustawy ma zastosowanie również do stanu faktycznego, w którym wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2, nastąpiło w trakcie postępowania sądowego. W takiej sytuacji bezprzedmiotowe jest nakazywanie właściwej instytucji ponownej oceny projektu. Ocena projektu przez Sąd wiąże się jednak z koniecznością jego kontroli. Uwzględnienie skargi i stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa nie zmienia sytuacji prawnej wnioskodawcy (skarżącego) lub innych uczestników procedury konkursowej. Orzeczenie sądu administracyjnego może jednak stanowić przesłankę odpowiedzialności instytucji zarządzającej (ewentualnie instytucji pośredniczącej albo instytucji wdrażającej) za szkodę wyrządzoną wnioskodawcy na skutek błędnej oceny projektu, dochodzonej na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu to przepisy u.z.p.p.r. oraz postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonaną przez organ ocenę projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Powyższe regulacje wyznaczają kompetencję i zakres uprawnień oraz ograniczeń sądu administracyjnego w toku kontroli legalności oceny projektu przeprowadzonej przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, ocena Sądu sprowadza się do oceny zgodności postępowania MJWPU z: 1. ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2. szczegółowym opisem priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013; 3. regulaminem konkursu nr [...] (konkurs zamknięty z preselekcją) Priorytet III Regionalny System Transportu dla działania 3.1 Infrastruktura drogowa (drogi gminne). Zgodnie z regulaminem konkursu złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej, merytorycznej i wykonalności zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 - rozdział 6 Opis systemu wyboru projektów oraz załącznika 5 Kryteria wyboru finansowanych operacji. Oceny formalnej dokonują pracownicy MJWPU. Ocena formalna jest oceną "0/1", co oznacza, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów formalnych wyklucza projekt z dalszej oceny. W zależności od wyników oceny formalnej Dyrektor MJWPU w ciągu 7 dni od zakończenia oceny podejmuje decyzję o przekazaniu projektu do dalszej oceny, odrzuceniu projektu w przypadku negatywnej oceny formalnej i informuje beneficjenta o wyniku oceny formalnej. W przypadku odrzucenia projektu podaje przyczyny oraz informuje o możliwości odwołania. Wnioski o dofinansowanie projektów, które pozytywnie przeszły etap oceny formalnej poddawane są ocenie merytorycznej w skład której wchodzi: ocena strategiczna i szczegółowa ocena merytoryczna. Szczegółowej oceny merytorycznej dokonują asesorzy powołani przez Instytucję Zarządzającą do składu Komisji Konkursowej, oraz w szczególnych przypadkach eksperci z listy krajowej. Ekspert uczestniczy w procesie oceny jedynie poprzez wyrażanie opinii na temat projektu. Opinia eksperta ma charakter pomocniczy i może, ale nie musi wpłynąć na ocenę końcową projektu. Po zakończeniu całkowitej oceny merytorycznej wszystkich Wniosków o dofinansowanie projektów, powstaje lista projektów uszeregowanych pod względem liczby otrzymanych punktów. Listę tworzą projekty, które uzyskały min. 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia w danym działaniu. Pozostałe projekty nie podlegają dalszej ocenie. Następnie lista jest przekazywana na posiedzenie Zarządu Województwa. Zarząd Województwa podejmuje wstępną decyzję o wyborze projektów do dofinansowania zgodnie z listą rankingową do wyczerpania środków dostępnych dla danego konkursu. Projekty pozytywnie ocenione, ale z powodu wyczerpania się środków w danym konkursie nie wskazane do dofinansowania, tworzą listę rezerwową. W przypadku zwolnienia się środków finansowych Zarząd Województwa może podjąć decyzję o dofinansowaniu projektów rezerwowych w ramach danego konkursu. Lista rankingowa oraz lista rezerwowa ogłaszane są na stronie internetowej IZ i MJWPU. W zależności od wyników oceny merytorycznej Dyrektor MJWPU w ciągu 14 dni od podjęcia decyzji przez Zarząd Województwa informuje beneficjentów o wynikach oceny merytorycznej i: - przekazaniu projektu do oceny wykonalności, - odrzuceniu projektu i możliwości odwołania, - umieszczeniu projektu na liście rezerwowej. Ocena wykonalności dokonywana jest przez asesorów powołanych przez Instytucję Zarządzającą do składu Komisji Konkursowej oraz w szczególnych przypadkach ekspertów z listy krajowej. Po zakończeniu oceny projektów Zarząd Województwa, sukcesywnie zatwierdza uchwałą projekty do dofinansowania. Listy projektów wybranych do dofinansowania umieszczane są na stronach internetowych IZ www.mazovia.pl oraz MJWPU [...]. Wnioskodawca na każdym etapie oceny zostaje pisemnie poinformowany o wynikach rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie projektu. Po każdym etapie oceny i wyboru projektów, wnioskodawcy przysługuje prawo do odwołania się zgodnie z art. 30 Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Wytycznymi w zakresie procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych, które przewidują dwa środki odwoławcze: a) Protest - wnioskodawca, którego projekt nie został wyłoniony do dofinansowania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o wyniku konkursu może złożyć pisemny protest, który jest rozpatrywany przez Wojewodę [...]. b) Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - w przypadku negatywnego rozpatrzenia protestu, wnioskodawca - w terminie 7 dni od otrzymania informacji w sprawie protestu - może skierować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do ministra. Miasto J. nie wniosło pomimo prawidłowego pouczenia protestu od informacji z dnia 24 lipca 2009 roku, iż projekt znalazł się na liście rezerwowej wniosków z powodu braku alokacji. Pismem z dnia 1 grudnia 2016 roku wniosło natomiast protest od pisma z dnia [...] listopada 2016 roku, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2017 roku. Protest przysługuje od informacji o wyniku konkursu, a w przypadku negatywnego rozpatrzenia protestu, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy wynika, że projekt był oceniony merytorycznie przez dwóch ekspertów, w lipcu 2009 r. a następnie ponownie został poddany ocenie merytorycznej przez kolejnych dwóch ekspertów w listopadzie 2015 roku Oznacza to, iż w niniejszej sprawie doszło do dwukrotnej oceny merytorycznej tego samego projektu w ramach tego samego postępowania konkursowego. Tymczasem zarówno w przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w dokumentach określających procedurę wyboru projektów jak i w kryteriach wyboru brak jest podstaw do wielokrotnego przeprowadzenia oceny merytorycznej projektu. Zarówno Regulamin, jak i przepisy ustawy, nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska, iż takie rozwiązanie jest dopuszczalne. Nie może też mieć miejsca sytuacja, w której sam organ stwierdza, iż ocena wniosku dokonana w 2015 roku nie był oceną właściwą, ale aby dać szansę wnioskodawcy do odwołania się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podjęto decyzję, ażeby protest ten rozpoznać. Tym samym wobec naruszenia przepisów proceduralnych zdaniem sądu ocena wniosku została dokonana z naruszeniem prawa. Okoliczności tej nie zmienia uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku zmieniająca uchwałę w sprawie zasad kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013. W dziale IV zasad kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego wskazano, iż wydatki kwalifikowalne to wydatki poniesione, nie wcześniej niż 1 stycznia 2007 roku i nie później niż 31 grudnia 2015 roku. Końcowa data kwalifikowania wydatków może zostać zmieniona w uzasadnionym przypadku na pisemny wniosek Beneficjenta, za zgodą instytucji stanowiącej stronę umowy o dofinansowanie, a więc dotyczy podmiotów, z którym taką umowę już zawarto. Ocena projektu przez organ opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zaś do zbadania, czy ocena projektu dokonana została w sposób naruszający, bądź nie, przepisy prawa. Reasumując wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanym przypadku ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, Sąd był zobligowany w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. uwzględnić skargę ale wobec wyczerpania alokacji nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.