I SA/Rz 406/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ WSA Grzegorz Panek Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi T. B. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [....] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Dywersyfikacja działalności [...] poprzez świadczenie innowacyjnych usług laboratoryjnych z zakresu badań środowiskowych w tym środowiska pracy, żywnościowych, kosmetyków oraz farmaceutyków" oddala skargę. I SA/Rz 406/17 Uzasadnienie Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Zarząd Województwa (dalej: Instytucja Zarządzająca) nie uwzględnił protestu T. B. (dalej: wnioskodawca/skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] T. B., od negatywnej oceny merytorycznej - jakościowej wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]", złożonego w ramach naboru konkursowego nr [...] Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działania 1.4 Wsparcie MŚP, poddziałania 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014 – 2020 (dalej: Konkurs). W pierwszej ocenie merytoryczno-jakościowej projekt otrzymał łącznie 70 punktów i został umieszczony na liście rezerwowej. W złożonym proteście wnioskodawca zakwestionował rzetelność oceny, która doprowadziła do przyznania 10 punktów (zamiast 15 punktów) w zakresie kryterium II – Stopień innowacyjności produktu/usługi. Po ponownym dokonaniu oceny projektu Zarząd Województwa uznał protest za niezasadny. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ stwierdził, że w wyniku wniesionego protestu od pierwszej oceny merytorycznej - jakościowej wniosku o dofinansowanie, Instytucja Zarządzająca powołała Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP), w składzie której do oceny przedmiotowego wniosku w zakresie objętym protestem wyznaczono dwóch ekspertów, którzy nie byli zaangażowani we wcześniejszą ocenę tego wniosku. Po zapoznaniu się z treścią protestu eksperci przeprowadzili ponowną weryfikację w zakresie oprotestowanego kryterium. W odniesieniu do kryterium II - Stopień innowacyjności produktu/usługi, eksperci wskazali, że nowa usługa planowana do zaoferowania po realizacji projektu tj. usługi laboratoryjne z zakresu badań środowiskowych, ze względu na nowe cechy i funkcjonalność w porównaniu do rozwiązań dostępnych na rynku, jest innowacyjna w skali kraju. Wnioskodawca nie udokumentował, że oferowane usługi są innowacyjne w skali Europy. Przedłożona opinia o innowacyjności wydana przez Politechnikę R. nie odnosi się do stopnia innowacyjności tworzonego laboratorium analiz środowiskowych, a załączona informacja dystrybutora w zakresie sprzedanych urządzeń, które planuje zakupić wnioskodawca, odnosi się jedynie do wąskiej grupy krajów Europy Wschodniej (Słowacji, Białorusi, Ukrainy). Brak danych na temat sprzedaży tego typu urządzeń w krajach Europy Zachodniej. Eksperci wskazali, że nie mogli uwzględnić dokumentów złożonych w ramach protestu, a opierali się na dokumentacji dołączonej do wniosku. Zgodnie z nią projekt polega na zakupie standardowych maszyn i urządzeń stanowiących wyposażenie laboratorium, nie będą to urządzenia opracowane na zamówienie wnioskodawcy. Zdaniem oceniających, projektowana usługa jest innowacyjna na poziomie kraju i uzasadnione jest przyznanie projektowi w tym kryterium 10 punktów. Organ zaakceptował ocenę dokonaną przez ekspertów i nie uwzględnił protestu. W skardze na powyższą uchwałę T. B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art.37 ust.1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016r., poz.217 – dalej: ustawa wdrożeniowa), polegające na zaniechaniu szczegółowej analizy dokumentacji aplikacyjnej i protestu skarżącego, a w konsekwencji uznanie, że projekt cechuje wyłącznie innowacyjność krajowa, a ponadto przez oparcie rozstrzygnięcia na nierzetelnych, lakonicznych i sprzecznych wewnętrznie opiniach ekspertów. W związku z powyższym wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie zgadza się z ponowną oceną wniosku w zakresie kryterium II, bowiem nie uwzględnia ona istotnych okoliczności przedstawionych we wniosku i jego załącznikach i nie jest należycie uzasadniona. Eksperci nie wskazali konkretnych, merytorycznych powodów nieprzyznania maksymalnej liczby punktów, pominęli wiele ważnych aspektów oraz argumentów, podniesionych w dokumentach konkursowych i w proteście. Wskazują one, że innowacyjność nie polega na zakupie standardowych urządzeń, ale na świadczeniu kompleksowych usług laboratoryjnych, przy ich wykorzystaniu w jednym miejscu wraz z odpowiednim doradztwem. Eksperci w ogóle nie ocenili kompleksowości rozwiązania nie spotykanej w całej Europie, pominęli podnoszoną przez wnioskodawcę okoliczność, że z uwagi na geograficzne położenie naturalnym jest, że potencjalnymi i atrakcyjnymi dla skarżącego są rynki Europy Centralnej i Wschodniej – to wystarczyło do uznania innowacyjności projektu na poziomie europejskim. W konkursie nie było natomiast wymogu wskazania na rynki Europy Zachodniej. Skarżący zarzucił też, że w istocie opinie obu ekspertów są identyczne, co świadczy o tym, że nie doszło do wydania dwóch niezależnych opinii, ale jednej – pobieżnej i nierzetelnej, a ponadto niejednoznacznej, na co wskazuje użycie stwierdzeń, że innowacyjność na poziomie europejskim "jest mało prawdopodobna"/ "nie może być potwierdzona". W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Dodał też, że ocena merytoryczna wniosków powierzona została ekspertom wpisanym na Listę kandydatów na ekspertów w ramach [...] przyjętą Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2016 r. Eksperci oceniający wnioski w ramach konkursu spełnili warunki określone w naborze kandydatów na ekspertów, a także posiadają wiedzę w zakresie celów i sposobu realizacji RPO WP 2014-2020. Dokonali oni oceny wniosku w oparciu o zasady bezstronności, poufności i rzetelności, a zbliżone, czy miejscami tożsame uzasadnienia oceny nie przesądzają o jej nieprawidłowości, skoro eksperci, zgodnie z Regulaminem pracy Komisji Oceny Projektów, mieli możliwość – bez uszczerbku dla samodzielności oceny – konsultowania problematycznych obszarów. Zdaniem Zarządu, ocena dokonana przez ekspertów znajduje uzasadnienie w opisie do kryterium merytorycznego jakościowego II, z którego wynika, że aby produkty lub usługi uznać za innowacyjne w skali Europy, muszą one charakteryzować się nowością w odniesieniu do rozwiązań już istniejących na rynku europejskim rozumianym jako całość, a nie w poszczególnych krajach europejskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016r. poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017r., poz.1369 – dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Jednocześnie zgodnie z unormowaniem art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, sąd uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu zarzuty skargi są niezasadne, gdyż ocena projektu została dokonana przez Instytucję Zarządzającą zgodnie z prawem, w tym w szczególności zgodnie z ustawą wdrożeniową oraz Regulaminem Konkursu i załącznikami do tego Regulaminu. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 37 ust.1 i ust.2 ustawy wdrożeniowej, wybór projektów do dofinansowania powinien odbywać się w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, na podstawie kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez komitet monitorujący. W myśl art.44 ustawy wdrożeniowej, oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów, powołana przez właściwą instytucję. Z kolei zgodnie z § 5 pkt 4.2 i 4.3 Regulaminu Konkursu, ocena merytoryczna projektów dokonywana jest w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające i kryteria merytoryczne jakościowe. Oceny tej dokonuje Komisja Oceny Projektów, złożona z ekspertów powołanych przez Instytucję Zarządzającą, z dziedziny odpowiadającej niniejszemu naborowi. Natomiast Instytucja Zarządzająca sprawuje nadzór nad Komisją Oceny Projektów w zakresie zgodności konkursu z przepisami ustawy i regulaminem konkursu (art.44 ust.6 ustawy wdrożeniowej). Na tle powyższych uregulowań pojawia się pytanie o zakres kontroli sądu administracyjnego wobec aktów wydanych w postępowaniu konkursowym, które – co jest niesporne – nie jest "zwykłym" postępowaniem administracyjnym (przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w bardzo ograniczonym zakresie wskazanym w art.50 ustawy wdrożeniowej), ale ma charakter szczególny, jego reguły są zasadniczo wyznaczone przez instytucję organizującą konkurs, która jest też autorem przepisów normujących zasady postępowania konkursowego. Udział beneficjentów w takim konkursie jest dobrowolny, a przystąpienie do konkursu oznacza zgodę na reguły postępowania określone w ogłoszeniu o naborze, regulaminie konkursu i powiązanych dokumentach. Powyższe uregulowania wskazują na to, że przedmiotem kontroli sądu może być jedynie zgodność przeprowadzonego konkursu z ustawą wdrożeniową i regulaminem konkursu (wraz z załącznikami), natomiast poza tą oceną jest realizacja celów założonych do osiągnięcia w konkursie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest spełnienie przez skarżącego kryterium II w zakresie oceny merytorycznej – jakościowej złożonego wniosku o dofinasowanie projektu. Dla potrzeb tej oceny powołani zostali eksperci – specjaliści w dziedzinach związanych z danym naborem, którym Instytucja Zarządzająca powierzyła wybór projektów – najlepszych spośród biorących udział w konkursie - z punktu widzenia celów programu operacyjnego. Zadaniem ekspertów było zatem dokonanie niezależnej i rzetelnej oceny projektów z uwzględnieniem celów założonych w konkursie przez Instytucję Zarządzającą i w oparciu o sformułowane przez tę instytucję kryteria, w tym kryteria merytoryczno-jakościowe. Z opisu kryterium II – Stopień innowacyjności produktu/usługi (zawartego w Kryteriach wyboru projektu wraz z metodologią obliczania kryteriów merytorycznych jakościowych - załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu) wynika, że w ramach tego kryterium premiowane będą projekty, w wyniku których zostanie wprowadzona innowacja produktowa o poziomie innowacyjności wykraczającym poza skalę firmy, tj. projekty innowacyjne w skali regionu, kraju oraz na skalę europejską i w zależności od stopnia tej innowacyjności przyznana zostanie odpowiednia ilość punktów. Maksymalna ilość punktów (15 pkt) przyznawana jest wówczas, gdy produkt lub usługa charakteryzuje się nowością ze względu na posiadane przez nie nowe cechy i funkcjonalności w porównaniu do rozwiązań dostępnych na rynku europejskim. Co istotne, ocena dokonywana jest w oparciu o informacje przedstawione przez wnioskodawcę w dokumentacji aplikacyjnej (w części B.8 biznesplanu i załącznikach do wniosku), a to oznacza, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania stopnia innowacyjności danej usługi/produktu. Ponadto z opisu kryterium wynika, że posiadanie opinii o innowacyjności nie jest wymogiem obligatoryjnym, ma charakter pomocniczy i nie jest dokumentem wiążącym dla oceniających. Zakres kontroli przez Sąd oceny merytorycznej – jakościowej dokonywanej przez ekspertów jest wyznaczony przez kryteria określone w art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, a zatem ocena ta powinna być przejrzysta, rzetelna i bezstronna. Uznanie oceny za niezgodną z prawem wymagałoby więc wykazania, że była ona nieprzejrzysta, nierzetelna i stronnicza. Skarżący zarzucił, że ocena merytoryczna jakościowa w zakresie kryterium II była nierzetelna, bo była pobieżna, niejednoznaczna, nie zawierała prawidłowego uzasadnienia i nie odnosiła się do podnoszonych przez wnioskodawcę argumentów. W ocenie Sądu twierdzenia te są bezpodstawne. Za nierzetelną może być uznana ocena projektu nie zawierająca żadnego uzasadnienia bądź zawierająca uzasadnienie, które nie poddaje się żadnej weryfikacji. Obowiązujące przepisy nie przewidują wymagań odnośnie do formy czy stopnia szczegółowości oceny. Zdaniem Sądu, ocena ta powinna być jasna i konkretna, ale jednocześnie nie może być zbyt szczegółowa, aby nie stała się nieczytelna. Nie można wymagać, aby eksperci dokonywali szczegółowej analizy wszystkich twierdzeń wnioskodawcy zawartych w dokumentacji konkursowej i formułowali bardzo rozbudowane i drobiazgowe oceny. Natomiast sąd administracyjny nie jest powołany do występowania w roli supereksperta, który będzie weryfikował każdy element oceny wyrażonej przez eksperta. Kryteria oceny merytorycznej zostały sformułowane przez Instytucję Zarządzającą i w ocenie Sądu dokonanie krótkiej, ale konkretnej oceny projektu w świetle podanych kryteriów, nie narusza zasad przejrzystości, bezstronności i rzetelności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ocena merytoryczna jakościowa projektu w zakresie kryterium II – Stopień innowacyjności produktu/usługi - dokonywana jest w oparciu o opis innowacji produktowej w punkcie B.8 Biznesplanu (stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie) i wskazane przez wnioskodawcę źródła mogące potwierdzić zakres innowacyjności. W tym celu wnioskodawca powołał się na publikacje naukowe i dokumenty potwierdzające szerokie możliwości wykorzystania planowanego do zakupu sprzętu, jego nagradzanie i docenianie przez środowiska naukowo-badawcze. Jako potwierdzenie stopnia innowacyjności proponowanych usług wnioskodawca wskazał informację uzyskaną od przedstawiciela dystrybutora urządzeń [...], wskazującą na duże możliwości świadczenia usług laboratoryjnych w takich krajach jak Słowacja, Białoruś i Ukraina, bo dotychczas zainstalowano tam jedynie kilka aparatów [...], ale pracują one głównie w jednostkach naukowych, a nie w laboratoriach świadczących ogólnodostępne badania w szerokim zakresie. Za kluczową opinię o innowacyjności wnioskodawca uznał informację wystawioną przez Politechnikę R. (załącznik nr 15/2 do wniosku). W ocenie Sądu nietrafne są zarzuty odnoszące się do braku należytego uzasadnienia, co do nieuznania europejskiego wymiaru innowacyjności usług objętych projektem, jak też braku odniesienia się do argumentów wnioskodawcy. Eksperci wskazali bowiem, że proponowane usługi są innowacyjne w skali kraju, ponieważ nie posiadają one nowych cech i funkcjonalności w porównaniu do rozwiązań dostępnych na rynku europejskim. Zdaniem ekspertów, wnioskodawca nie wykazał, aby było inaczej. Dołączona do protestu opinia o innowacyjności nie może być uwzględniona, bo ocena projektu dokonywana jest wyłącznie na podstawie dokumentacji aplikacyjnej. Natomiast opinia sporządzona przez Politechnikę [.], dołączona do dokumentacji aplikacyjnej, nie opisuje stopnia innowacyjności przedmiotowych usług (wskazuje jedynie ogólnie na "znaczącą innowacyjność"), które mają być świadczone w oparciu o standardowe - a nie opracowane na zamówienie - maszyny i urządzenia. Eksperci powołali też opis przedmiotowych usług zawarty w biznesplanie (pkt B.8.3), z którego wynika, że istnieją w Polsce i w Europie laboratoria wyposażone w takie zautomatyzowane techniki analityczne, a zakup innowacyjnego sprzętu da wnioskodawcy przewagę konkurencyjną nad innymi laboratoriami świadczącymi takie badania w kraju. Słusznie też oceniający zauważyli, że informacja dystrybutora urządzeń odnosi się do kilku krajów Europy Wschodniej, nic nie wspominając o bardziej rozwiniętym rynku krajów Europy Zachodniej, dlatego innowacyjność w skali europejskiej jest bardzo mało prawdopodobna. Powyższe okoliczności uzasadniają uznanie, że usługi proponowane przez wnioskodawcę nie posiadają cech innowacyjności w skali europejskiej, dlatego projekt otrzymał 10 punktów w tym kryterium. Zdaniem Sądu nie ma podstaw, aby tę ocenę zakwestionować jako nierzetelną. Wbrew zarzutom skargi nie można uznać, aby użycie przez ekspertów zbliżonych sformułowań oraz niejednoznacznych zwrotów dyskwalifikowało tę ocenę. Eksperci mają możliwość wzajemnego konsultowania oceny, a podobieństwo sformułowań jest konsekwencją oceny tych samych dokumentów w świetle wskazań wynikających z opisu kryterium II, jednak z całą pewnością uzasadnienia dokonanych ocen nie są identyczne. Użycie natomiast sformułowań typu " innowacyjność usług na poziomie europejskim jest bardzo mało prawdopodobna" lub "nie może być potwierdzona" wynika zapewne z tego, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania stopnia innowacyjności produktowej, a przedłożone przez niego dokumenty tego nie dowiodły, pozwoliły natomiast uznać tę innowacyjność w skali kraju, co w sposób jednoznaczny wynika z oceny ekspertów. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wykazanie innowacyjności w krajach Europy Wschodniej nie jest wystarczająca, aby uznać innowacyjność produktową w skali europejskiej, bo innowacyjne rozwiązanie powinno cechować się nowością na terenie całej Europy, a nie jedynie wybranych krajów. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że dokonane rozstrzygnięcie nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak sentencji.