IV SA/Wa 580/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skarg S. B. i L. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego L. Z. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego S. B. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") z [...] grudnia 2016 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpoznaniu odwołań Starosty [...] i Ł. Z. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej: "Prezes ANR") nr [...] z [...] września 2016 r. odmawiającą zgody na nabycie przez Ł. Z. nieruchomości rolnej położonej w miejscowości [...] (gmina [...]) składającej się z działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni 1,3400 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa - zasób nieruchomości Skarbu Państwa, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] (dalej: "Nieruchomość Rolna"). II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Skarżący Ł. Z., zamieszkały w gminie [...] (powiat [...]) właściciel i współwłaściciel gruntów rolnych w [...] (gmina [...] o łącznej powierzchni 5,62 ha, w dniu [...] czerwca 2016 r., na skutek przeprowadzenia przetargu nieograniczonego, został wyłoniony nabywcą wskazanej wyżej działki nr [...] o powierzchni 1,3400 ha. Działka ta znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje Starosta [...]. Do przedmiotowego przetargu nieograniczonego, przeprowadzonego w trybie uregulowanym m. in. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: "u.g.n."), przystąpiło jeszcze czterech oferentów, ale to skarżący Ł. Z. zaoferował najwyższą cenę. Według niezakwestionowanego przez orzekające organy oświadczenia Ł. Z., Nieruchomość Rolna będzie przez niego wykorzystywana na usługi rolnicze (znajdują się na niej budynki i częściowo utwardzony teren pozostałe po bazie SKR). Ł. Z. nie spełnia kryteriów rolnika indywidualnego określonych w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 2052 ze zm., dalej: "u.k.u.r."), albowiem nie ma nieruchomości rolnych na terenie gminy, w której zamieszkuje. Z tego powodu Starosta [...] reprezentując zbywcę (Skarb Państwa) wystąpił [...] lipca 2016 r. do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o wyrażenie zgody na nabycie przez Ł. Z. Nieruchomości Rolnej. II.2. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2016 r. Prezes AGN nie wyraził zgody na nabycie przez Ł. Z. Nieruchomości Rplnej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m. in., organ I instancji wezwał Starostę [...] do złożenia wyjaśnień dotyczących potwierdzenia, że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 art. 2a u.k.u.r. poprzez złożenie oświadczenia w powyższym zakresie. Pismem z 21 lipca 2016 r. Starosta [...] wyjaśnił, że nie było prowadzone badanie, czy uczestnicy przystępujący do przetargu spełniają kryteria wymienione w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a u.k.u.r., zaś przetarg wygrała osoba, która zaoferowała najwyższą cenę. Do pisma tego dołączono dokumentację z przetargu zakończonego [...] czerwca 2016 r. Zdaniem Prezesa ANR nie można uznać, że spełnione zostały wszystkie warunki określone w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Pomimo iż nabywający przedstawił dokumenty potwierdzające, iż daje on rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej (m. in. pismo [...] Izby Rolniczej), to jednak Starosta [...] nie przedstawił dokumentów potwierdzających, iż nie było możliwości nabycia nieruchomości przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 u.k.u.r. II.3. Odwołania od decyzji Prezesa ANR wnieśli Starosta [...] oraz Ł. Z.. Ł. Z. w swoim odwołaniu m. in. zawnioskował o odebranie od niego oświadczenia w trybie art. 75 § 2 k.p.a. na okoliczność niemożności nabycia przedmiotowej nieruchomości przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 u.k.u.r. II.4. Wydając zaskarżoną decyzję Minister uznał, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Minister podniósł w szczególności, że Ł. Z. złożył do akt sprawy m.in. opinię [...] Izby Rolniczej z [...] sierpnia 2016 roku nr [...], w której stwierdzono, że posiada on predyspozycje do należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ponadto Ł. Z. złożył oświadczenie datowane na [...] lipca 2016 r., że jest właścicielem użytków rolnych o powierzchni 1,66 ha oraz współwłaścicielem w 1/4 części użytków rolnych o powierzchni 3,96 ha, a w wyniku nabycia działki nr [...] położonej w [...] łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych nie przekroczy 300 ha. Z kolei Starosta [...] wyjaśnił, że w przeprowadzonym przetargu Ł. Z. zaoferował najwyższą cenę. Z treści wniosku zbywcy niewątpliwie wynika, że nabycie przez Pana Ł. Z. działki nr [...] nie spowoduje nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Zdaniem Ministra, mając na uwadze opinię [...] Izby Rolniczej stwierdzającej wprost, że Ł. Z. daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, można uznać za spełnioną przesłankę z art. 2a ust. 4 pkt 2 lit.b u.k.u.r. Do oceny pozostaje zagadnienie dotyczące braku możliwości nabycia nieruchomości przez rolnika indywidualnego lub podmioty wymienione w art. 2a ust. 3 u.k.u.r. (osobę bliską zbywcy, jednostkę samorządu terytorialnego, Skarb Państwa, osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych, parki narodowe). Mimo wielokrotnych wezwań Prezesa AGN, Starosta [...] nie wykazał, że przedmiotowej nieruchomości rolnej nie mogły nabyć podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a. Zdaniem Ministra, z pewnością o braku możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez rolników indywidualnych nie może świadczyć to, że przetarg wygrał Ł. Z.. W przypadku przetargu zbywca powinien ustalić, że nikt z uczestników przetargu nie jest rolnikiem indywidualnym w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zatem analiza stanu faktycznego sprawy pozwala stwierdzić, że nie został spełniony przez Starostę [...] warunek, o którym mowa w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku. III.1.1. Ze wskazaną wyżej decyzją Kolegium nie zgodzili się Starosta [...] oraz Ł. Z.. III.1.2. Starosta [...] podniósł w skardze m. in., że przetarg dotyczący Nieruchomości Rolnej przeprowadzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych tj. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., poz. 1490). Przetarg przeprowadziła Komisja Przetargowa powołana przez Starostę [...] zarządzeniem Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. zgodnie z regulaminem stanowiącym załącznik do tego zarządzenia. W przetargu wzięło udział 5 uczestników, którzy wpłacili wadium. Przetarg wygrał Ł. Z., który zaoferował najwyższą cenę, co zostało uwidocznione w formularzu postąpień i zgodnie z listą oferentów. Kryterium spełnienia przesłanek przystąpienia do przetargu było wpłacenie wadium w terminie. Zasadą przy zbywaniu nieruchomości Skarbu Państwa jest konieczność zachowania formy przetargowej. Również z rozporządzenia z 2004 r. o zbyciu nieruchomości wynika, że podstawowym trybem przetargowym jest przetarg ustny nieograniczony. Wobec tego, że podstawowym warunkiem przystąpienia do przetargu było wpłacenie wadium w terminie, nie zostało złożone oświadczenie, że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez podmioty wymienione w art. 2a ust. 4 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Starosta podkreślił, że Nieruchomość Rolna była wykorzystywana jako baza SKR, a następnie do 2003 r. była w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] z siedzibą w [...] Oddział w [...]. Starosta przyznał, że Ł. Z. w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie jest rolnikiem indywidualnym. Zamieszkuje w gminie [...], lecz na terenie tej gminy nie posiada nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, ale posiada nieruchomości rolne w gminie sąsiedniej [...], położone również w [...]. III.1.3. Ł. Z. zarzucił w skardze, że: (i) Minister błędnie przyjął, że przeprowadzenie procedury zbycia nieruchomości w trybie przetargu nieograniczonego nie dowodzi, że przedmiotowej nieruchomości nie mogły nabyć podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 4 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, (ii) zaskarżona decyzja została wydana pomimo nieprzeprowadzenia wniosku dowodowego wprost zgłoszonego w odwołaniu, opierającego się na art. 75 § 2 k.p.a., mimo że dotyczył on okoliczności o fundamentalnym znaczeniu - jak wynika z samego brzmienia decyzji - dla przedmiotu sprawy. III.2. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skargi zasługują na uwzględnienie. IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni art. 2a ust. 4 pkt 1 lit.a u.k.u.r. Zgodnie z tym przepisem, nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Prezesa Agencji, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy, jeżeli wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zdaniem Sądu, wykładnia językowa powołanego przepisu nie pozwala na jednoznaczne ustalenie jego treści. W szczególności nie jest jasne, czy chodzi o możliwość nabycia nieruchomości przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, na jakichkolwiek warunkach, w tym za dowolną cenę, czy też o możliwość nabycia takiej nieruchomości za cenę oczekiwaną przez zbywcę. Mając na uwadze wykładnię systemową, tym essentialia negotii umowy sprzedaży, do których należy m. in. cena (art. 535 k.c.), opowiedzieć należy się za drugim z możliwych wariantów interpretacyjnych. W takim kierunku wypowiedział się również J. Bieluk (Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Komentarz., Warszawa 2016, Nb 40 do art. 2a) stwierdzając, że omawianą regulację należy interpretować tak, że zbywca powinien wykazać, iż nie było możliwości nabycia jego nieruchomości – ale na jego warunkach. Pozostając jeszcze przy wykładni systemowej należy podnieść, że ograniczenia w obrocie gruntami rolnymi są wyjątkiem od konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 i 64 Konstytucji) oraz ogólnej zasady wolności (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP), w tym zasady swobody umów. W szczególności należy podkreślić, że prawo do rozporządzenia rzeczą (ius disponendi), należy do fundamentalnych uprawnień właściciela, oprócz uprawnień do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków (por. np. A. Stelmachowski, [w:] System Prawa Prywatnego. Prawo rzeczowe, t. 3, 2007, s. 231 i n.). Ograniczenia tych zasad są dopuszczalne (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jednakże dopuszczalność tych ograniczeń nie zmienia relacji zasada – wyjątek. Konsekwentnie, rzeczone ograniczenia muszą podlegać wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Przeciwna wykładnia prowadziłaby zresztą do skutków, które trudno zaakceptować w praktyce w świetle zasad elementarnej racjonalności. Mianowicie zadeklarowanie przez jeden z podmiotów spełniający w danym sanie faktycznym kryteria określone w art. 2a ust. 1 lub 3 u.k.u.r. woli nabycia określonej nieruchomości rolnej za symboliczną złotówkę wyłączałoby a limine możliwość zbycia tej nieruchomości innemu podmiotowi, nawet w sytuacji, w której podmiot ten spełniałby inne warunki wymagane przez ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego (argumentum ad absurdum). Na gruncie niniejszej sprawy dochodzi dodatkowy argument związany z faktem, że przedmiotem zbycia była nieruchomość rolna stanowiąca własność Skarbu Państwa. Trudno racjonalnie uzasadnić pogląd, że mienie publiczne – bez wyraźnej podstawy ustawowej – winno być zbywane poniżej wartości rynkowej. Reasumując ten fragment uzasadnienia, w świetle art. 2a ust. 4 pkt 1 lit.a u.k.u.r. konieczne jest ustalenie, że dane nieruchomość rolna nie mogła być zbyta podmiotom z art. 2a ust. 1 lub 3 u.k.u.r. po cenie, jaką zbywca mógł otrzymać od nabywcy nienależącego do wspominanej kategorii "uprzywilejowanych" nabywców. W razie przeprowadzenia przetargu nieograniczonego warunek tej jest spełniony w świetle samej zasady tego przetargu. Otóż przetarg tej jest publiczny i może do niego przystąpić każdy, kto wpłaci wadium. Przetarg ten wygrywa podmiot, który zaoferuje cenę najwyższą (zob. art. 35 i n. u.g.n.). W świetle akt niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że w trakcie przetargu przeprowadzonego przez Starostę [...] w dniu [...] czerwca 2016 to skarżący Ł. Z. zaoferował najwyższą cenę ([...] zł), pozostali oferenci zaproponowali ceny niższe. Zbędne było zatem domaganie się przez Prezesa ANR od Starosty [...] składania oświadczeń, że pozostali oferenci nie byli podmiotami określonymi w art. 2a ust. 1 lub 3 u.k.u.r. IV.3. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Ministra art. 75 § 2 k.p.a., aczkolwiek w świetle przyjętej przez Sąd wykładni prawa materialnego to uchybienie procesowe organu nie miało decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, z treści art. 2a ust. 4 pkt 1 lit.a in principio ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wynika, że dowody dotyczące spełnienia przesłanki niemożności nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty uprzywilejowane może przedłożyć tylko zbywca tej nieruchomości. Sens powołanego przepisu sprowadza się do określenia zasad rozkładu ciężaru dowodu co do tej przesłanki. Z przepisu tego nie wynika jednak zakaz czynienia przez organ ustaleń co do tej przesłanki na podstawie dowodów przedłożonych przez inne strony, w tym nabywcę. W świetle art. 7, 11, 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a. Minister nie mógł zatem pominąć wniosku dowodowego dotyczącego możliwości złożenia oświadczenia przez zbywcę w trybie art. 75 § 2 k.p.a. IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne. Z ocen tych wynika w szczególności, że w świetle akt sprawy Minister nie mógł uznać, że nie została spełniona przesłanka nabycia Nieruchomości Rolnej określona w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit.a u.k.u.r. Warto przypomnieć, że Minister nie miał wątpliwości co do spełnienia przesłanek art. 2a ust. 4 pkt 1 lit.b i c lit.a u.k.u.r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy te korzystne dla skarżącego Ł. Z. ustalenia Ministra pozostają pod ochroną art. 8 k.p.a. (zasada zaufania), chyba że istotnej zmianie ulegnie relewantny dla sprawy stan prawny lub faktyczny. IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpisy sądowe (po 200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Ł. Z. (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.