II OSK 2968/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 925/17 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "[...] " sp.j. [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "[...] " sp.j. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 925/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "[...]" Sp. j. [...]na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w wyniku błędnego przyjęcia, że orzekający Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego pomimo, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. była prawidłowa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 105 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepis art. 105 K.p.a., pomimo że podstawą prawną wydania nadzorowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. był art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie art. 105 K.p.a.; 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób zbyt lakoniczny i ogólnikowy, polegający na braku przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia dla stanowiska Sądu, że stwierdzone przez Sąd naruszania przepisów mogą mieć wpływ w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla wynikającego z przytoczonej przez Sąd podstawy prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji, odnoszącej się do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Możliwe jest zatem ograniczenie się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia art. 141 4 P.p.s.a. odnoszą się do trafności merytorycznej wyroku, a zatem ich skuteczność zależy od zasadności zarzutów pozostałych. Do istoty kontrowersji pośrednio odnosi się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 105 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepis art. 105 K.p.a., pomimo że podstawą prawną wydania nadzorowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. był art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie art. 105 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafny jest pogląd, według którego, organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, np. w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną jej wydania (w razie braku odmiennych przepisów przejściowych). Natomiast przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W zasadzie są to dwie sytuacje: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nadto, organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w toku postępowania na skutek zmiany przepisów określających właściwość instancyjną organ ten przestał być właściwy do rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji (patrz: Hanna Knysiak-Sudyka "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019, art. 138, pkt 5 i 6). W niniejszej sprawie decyzja badana w trybie nadzorczym, a więc decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana na skutek przyjęcia przez organ, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Analizie poddać więc należy kwestię prawidłowości podstawy prawnej decyzji w zaistniałej sytuacji (art. 138 § 1 pkt 2, czy art. 138 § 1 pkt 3, czy art. 105 § 1 K.p.a.), oraz stanowisko przyjęte przez Ministra w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia 20 sierpnia 2009 r. w zakresie tego, czy bezprzedmiotowość postępowania w dacie wydania tej decyzji rzeczywiście miała miejsce. Przedmiotem sprawy objętej postępowaniem nadzorczym było cofnięcie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu i stosowania środka ochrony roślin [...]. Skutek prawny w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego tego pozwolenia wywoływało także wygaśnięcie pozwolenia, na skutek upływu okresu wskazanego w decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. Skoro postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia nie było w dacie wygaśnięcia pozwolenia, tj. w dniu [...] lutego 2010 r., zakończone decyzją ostateczną, to niezależnie od etapu postępowania administracyjnego, co do zasady, stawało się ono bezprzedmiotowe. O tym zaś, czy taka sytuacja materialnoprawna wystąpiła, rozstrzygnąć mogła decyzja wydana na podstawie art. 105 K.p.a., w tym przypadku odpowiednio zastosowana w postępowaniu "odwoławczym". Istoty sporu dotyka bezpośrednio zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w wyniku błędnego przyjęcia, że orzekający Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wbrew stanowisku Ministra, wyrażonemu w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., rozpoznanie odwołania od decyzji cofającej zezwolenie na dopuszczenie do obrotu nie było bezprzedmiotowe. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. rozstrzygała nie tylko o cofnięciu zezwolenia na dopuszczenie do obrotu, ale także o terminie wycofania środka ochrony roślin z obrotu. Przypomnieć należy, że termin ten został określony, na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o ochronie roślin, najpóźniej na dzień [...] sierpnia 2010 r. Decyzja o umorzeniu postępowania "odwoławczego" wywołała skutek w postaci uostatecznienia się decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r. W konsekwencji, na skutek takiego rozstrzygnięcia, wyłączono możliwość ustalenia terminu wycofania środka [...] z obrotu na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin. W myśl tego przepisu, po upływie terminu ważności zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu środek ten może znajdować się w obrocie do czasu upływu terminu jego ważności, jednak nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy. Jest oczywiste, że był to termin korzystniejszy dla skarżącej. Ewentualne uchylenie, na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r., skutkowałoby wejściem do obrotu prawnego regulacji wynikającej z art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin. Postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie było zatem, w dniu [...] lutego 2010 r., w zakresie pozostawania środka [...] w obrocie, bezprzedmiotowe. Odmienne stanowisko Ministra, wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., stanowiło naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, nie potraktowano stanowiska Ministra w przedmiocie umorzenia jako naruszenia prawa. W rezultacie nie rozważono charakteru tego naruszenia, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.