II OSK 1795/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 323/17 w sprawie ze skargi E. K. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu G. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz E. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., II SA/Łd 323/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. K. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu G. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. E.K. zaskarżyła do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 2011 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru G., zarzucając naruszenie: 1) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – w skrócie: "u.p.z.p." – przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. z dnia [...] grudnia 1999 r. (uchwała nr [...]); 2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w gminie Z. w obrębie obszaru G., mimo jego niezgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w zakresie dotyczącym wywłaszczenia części działki nr ew. [...] i przeznaczeniu na drogę dojazdową; 3) art. 3 i 4 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione nadużycie władztwa planistycznego; 4) art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy; 5) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości, przez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem posiadających analogiczne uwarunkowania; 6) art. 140 k.c. poprzez bezzasadne wykluczenie w planie możliwości jakiejkolwiek zabudowy działki. W ocenie skarżącej przeznaczenie części działki o nr ew. [...] na drogę dojazdową stanowi nieuzasadnione nadużycie władztwa planistycznego i jako takie podlega stwierdzeniu nieważności zwłaszcza, że wszystkie nieruchomości mają odpowiedni dostęp do drogi publicznej, zatem droga 9 KDD nie jest konieczna. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 17 stycznia 2017 roku. Rada Gminy Z. w dniu 28 stycznia przedstawiła pełnomocnikowi skarżącej przebieg postępowania w sprawie uchwalenia kwestionowanego planu, zaś uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2017 roku postanowiła odmówić uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wyjaśniła, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla części obrębu G. oraz prognozy oddziaływania na środowisko. Ogłoszeniem z 9 lipca 2009 r. Wójt Gminy Z. zawiadomił o podjęciu przez Radę Gminy Z. uchwały [..] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla części obrębu G. wraz prognozą oddziaływania na środowisko. Wnioski do planu miejscowego oraz prognozy oddziaływania na środowisko mogły być składane w terminie do dnia 17 sierpnia 2009 r. w siedzibie Urzędu Gminy Z.. Do projektu planu miejscowego oraz prognozy oddziaływania na środowisko, w określonym wyżej terminie, nie wpłynęły żadne wnioski. Przedmiotowy plan wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 1 grudnia 2010 r. do 21 grudnia 2010 r. w siedzibie Urzędu Gminy Z. w Z. Dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla części obszaru G., odbyła się w dniu 16 grudnia 2010r. w Urzędzie Gminy Z. w Z. Dalej organ podkreślił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla części obszaru G. mógł wnieść uwagi. Uwagi do planu należało składać na piśmie do Wójta Gminy Z., z podaniem imienia i nazwiska lub nazwy jednostki organizacyjnej i adresu, oznaczenia nieruchomości, której uwaga dotyczy, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 4 stycznia 2011 r. Oprócz projektantów planu oraz pracowników Referatu Urbanistyki, na dyskusję publiczną dotyczącą zmiany przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stawiły się żadne osoby. Ponadto do wyłożonego do publicznego wglądu ww. projektu planu, w określonym terminie, nie wpłynęły żadne uwagi. Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu działka nr ew. [...] w obrębie G. została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą wraz z obiektami towarzyszącymi. Przeznaczenie oraz cechy geometryczne działki pozwalają na racjonalne zagospodarowanie przedmiotowej działki, wbrew twierdzeniu skarżącej, o braku możliwości realizacji inwestycji na ww. działce. W związku z powyższym Rada Gminy Z. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U.2016.778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W sprawie kontrolowanego planu procedura jego uchwalania została już zbadana w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sprawie II SA/Łd 394/12, w której sąd stwierdził, że nie doszło do jej naruszenia. Bezprzedmiotowy jest zatem zarzut naruszenia procedury, w tym brak uchwały o stwierdzeniu zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że w Studium działka skarżącej mieści się na terenach zabudowy jednorodzinnej. Studium zawiera jednak ogólne, wariantowe rozwiązania, które są uszczegółowiane na etapie procedury planistycznej właśnie. Studium nie określa szczegółowych rozwiązań drogowych w obrębie jednostek urbanistycznych, jak drogi dojazdowe. To należy już do organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie w planie, iż część na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową przeznaczona zostanie na ciągi komunikacyjne, drogi dojazdowe nie kłóci się z podstawowym przeznaczeniem, określonym w Studium. Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że wyznaczenie drogi dojazdowej na części działki skarżącej stanowi ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości, lecz konstytucyjna ochrona prawa własności przewiduje jego ograniczenie w trybie ustawowym. Prawo własności nie jest zatem prawem nieograniczonym i absolutnym, jej ograniczenie przewiduje sama konstytucja w art. 64 ust.3 i art. 31. Jedną z ustaw, które zezwalają na ingerencję w prawo własności jest ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczność określenia w m.p.z.p. rozwiązań układu komunikacyjnego wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Nakazuje on radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wspomniane zasady powinny zawierać m.in.: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Tak więc wytyczenie drogi dojazdowej nie narusza unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi jednocześnie usprawiedliwioną ingerencję w prawo własności. Jak wynika z rysunku planu, droga dojazdowa ma biec przez działka skarżącej, ale wzdłuż jej granicy, a nie przez środek, nie rozdziela działki na dwie części. Sąd podkreślił, że sąd administracyjny nie bada przyjętych rozwiązań komunikacyjnych planu pod kątem ich słuszności i celowości, racjonalności przyjętych rozwiązań. Kontrola sądu ogranicza się do badania legalności przyjętych rozwiązań, to jest ich zgodności z procedurą i prawem materialnym. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła E. K., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj: 1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w z w. z art. 9 ust. 4 oraz art. 6 tej ustawy w zw. z art. 28 ust. 1 poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącej, 2. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie niezgodnej z prawem sytuacji, gdy w tym samym stanie faktycznym i prawnym wynikającym z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wprowadzenie różnych ograniczeń prawa własności i że dopuszczalne jest zróżnicowanie ochrony tego prawa, co ma miejsce w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, 3. art 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i niezbadanie proporcjonalności ograniczenia prawa własności w kontekście ograniczeń dotykających innych właścicieli będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto istotne naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej, w tym brak wyczerpującego zbadania (kontroli) legalności działalności administracji publicznej i pominięcie zarzutów strony skarżącej odnoszących się do wybiórczego potraktowania działki należącej do skarżącej, nie odniesienie się do zarzutu braku racjonalności działań organów planistycznych polegających na przeznaczeniu pod drogę dojazdową części działki skarżącej, co całkowicie niweczy funkcję budowlaną tego terenu i jest sprzeczne z zapisami studium wskazującymi na przeważające przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., c) art 144 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne i pozbawione podstaw prawnych przyjęcie w uzasadnieniu, że brak aktywności skarżącego na etapie uchwalania planu ma wpływ na jego pozycję jako strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje właścicieli do tej aktywności, nie jest też przesłanką wniesienia i rozpatrywania skargi, ani nie uzależnia wyniku postępowania sądowego od tej aktywności, która może być podniesiona także na etapie kontroli sądowej. d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpoznanie sprawy z naruszeniem słusznego interesu stron, a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżąca od dnia 16 października 2003 roku jest właścicielką działki o nr ew. [...], która jest położona w obrębie G., gmina Z.. Teren działki w archiwalnym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 roku był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla działki należąca do skarżącej przewidziana była funkcja rekreacyjno-mieszkaniowa. Natomiast w uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru G. wywłaszczyła część działki należącej do skarżącej i przeznaczyła na drogę dojazdową o oznaczeniu 9 KDD. W ocenie skarżącej wywłaszczenie części działki o nr ew. [...] oraz przeznaczenie jej na drogę dojazdową stanowi nieuzasadnione nadużycie władztwa planistycznego, zwłaszcza, że wszystkie nieruchomości mają odpowiedni dostęp do drogi publicznej, a droga 9 KDD nie jest konieczna. Ponadto w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego w takiej formie właściciel ani nie może sprzedać tej działki, ani rozpocząć inwestycji. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę kasacyjną, lecz postanowienie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r., II OZ 484/18. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie wskazać należy, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Gmina ma ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, z tym, że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3, art. 22 Konstytucji). Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art 141 § 4 p.p.s.a. (omyłkowo wskazano art. 144 § 4 p.p.s.a.), gdyż Sąd nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku zwięzłego stanu sprawy oraz nie wyjaśnił w pełni podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kontekście ewentualnego naruszenia władztwa planistycznego przez Gminę Z. w zakresie przeznaczenia części nieruchomości skarżącej pod drogę dojazdową 9 KDD. W szczególności Sąd nie ustalił jaka jest powierzchnia dzałki nr [...] i jaka jej część zostanie zajęta pod drogę. Sąd nie ocenił też tego rozwiązania planistycznego pod kątem naruszenia zasady proporcjonalności, o której mowa wart. 31 ust. 3 Konstytucji RP i zasady równości (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). W sprawie nie wyjaśniono, jakie argumenty przemawiały za przyjęciem przez Gminę przebiegu drogi dojazdowej 9KDD tylko przez działkę skarżącej, a nie przez inne nieruchomości. Ani organ, ani Sąd nie odniósł się do podnoszonego przez skarżącą argumentu, że przyjęte rozwiązanie planistyczne nie było środkiem absolutnie niezbędnym do realizacji celu publicznego w postaci ustalenia układu komunikacyjnego służącego zapewnieniu sprawniejszego dojazdu do poszczególnych działek na tym terenie. Sąd w sposób ogólnikowy stwierdził jedynie, że art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje Radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, nie odnosząc się w ogóle do stanu faktycznego tej sprawy. Konieczne jest zatem ponowne dokonanie przez Sąd I instancji oceny czy Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego, ograniczając prawo własności skarżącej i czy ograniczenie to zostało wprowadzone z poszanowaniem zasady równości i proporcjonalności. Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 6 tej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz art 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP sąd przedwczesne, gdyż ocena w tym zakresie powinna być dokonana najpierw przez Sąd I instancji. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że fakt, iż skarżąca nie wnosiła uwag do projektu planu nie oznacza, że w postępowaniu sądowym organ i Sąd są zwolnieni z obowiązku uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych i odniesienia się do możliwości przyjęcia rozwiązań alternatywnych. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje uprawnienie, a nie obowiązek wniesienia uwag do projektu planu miejscowego przez każdego, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.