II OSK 177/18

Dnia 3 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 344/17 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Łd 344/17, oddalił skargę S. P. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2016 r. nr[...], znak: [...]o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie ozn. nr ewid. dz. [...], obręb [...] [...], gm. [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, ww. inwestycja miała zostać zrealizowana na działce nr [...], która składa się z gruntów ornych RVI o pow. 0,0478ha i lasu LsVI o pow. 0,0441 ha. Teren lasu występujący na rzeczonej działce jest niewątpliwie częścią większego kompleksu leśnego, składającego się zarówno z lasów prywatnych, jak i pozostających w zarządzie Lasów Państwowych o łącznej powierzchni przekraczającej 0,10ha. Ponadto wjazd na działkę z drogi w dalszym ciągu miałby się odbywać właśnie poprzez teren lasu. Z poczynionych przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń wynika, że plan miejscowy uchwalony uchwałą nr 72/14/92 Rady Gminy w Tomaszowie Mazowieckim z 14 lutego 1992 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Tomaszów Mazowiecki przewidywał indywidualny tryb uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, niemniej jednak teren działki nr [...]taką zgodą nie został objęty. Sąd I instancji odwołał się do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, w której wyrażono pogląd, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej upzp), nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.; dalej: uogrl). W realiach tej sprawy, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, właściwy organ nie wydawał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych znajdujących się na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym na cele nieleśne. W rezultacie już sam fakt, że takie grunty zostały objęte wnioskiem inwestora powoduje, że nie będzie możliwe ustalenie warunków zabudowy. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: Kpa) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: Ppsa) - polegające na oddaleniu skargi mimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przyjęcie, że skarżący planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do części działki, obejmując grunty rolne, oznaczone symbolem R VI, b) art. 6 Kpa w zw. z art. 151 Ppsa - polegające na oddaleniu skargi mimo działania organów I i II instancji wbrew zasadzie praworządności i oddaleniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, mimo że ten wniosek spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 upzp, a decyzja Sądu I instancji wydana została z naruszeniem prawa, wobec braku możliwości wydania decyzji opartej na uznaniu administracyjnym; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki, a nie jedynie jej części określonej przez wnioskodawcę, b) art. 7 ust. 1 i 2 uogrl poprzez dokonanie ich błędnego zastosowania i przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych - na których zostanie posadowiona planowana inwestycja - na cele nierolnicze w miejscowym planie, gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów nie wymagających takiej zmiany. W szczególności zarzucono niekonstytucyjność rozstrzygnięcia poprzez naruszenie prawa równości wobec prawa, ograniczenie prawa własności skarżącego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma kwestia zdefiniowania "terenu inwestycji" dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp należy co do zasady rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Taka właśnie wykładnia ww. przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi fragmentu terenu inwestycji, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wskazuje to wyraźnie, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej stanowią polemikę z oczywistym stanem prawnym i faktycznym sprawy. Po pierwsze wbrew zarzutowi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1 upzp, a także w tym przepise należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek inwestycyjnych. Odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej prowadzić może do obejścia prawa. Przykładowo wskazać można, iż taka interpretacja tego pojęcia umożliwiałaby inwestorom niedopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana. 3.4. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjny tłumaczy również, dlaczego niezasadny okazał się kluczowy w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 uogrl. Poprzez ustalenie warunków zabudowy dla części działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, dojść może do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 7 ust. 2 tej ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1826/06; z 10 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1086/11; z 11 marca 2014 r., sygn. II OSK 2363/12; z 3 marca 2016 r., sygn. II OSK 1626/14; z 19 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1168/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2066/14). Obecnie działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 uorgl, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. 3.5. W świetle powyższego oczywistym jest, że w sprawie nie spełniono określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp przesłanki dopuszczalności wydania dla ww. działki wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy. Skoro cześć działki nr [...], stanowi lasu LsVI - pow. 0,0441 ha, to z uwagi na brak uprzedniej zgody na wyłączenie z produkcji leśnej w starym planie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy było niedopuszczalne. Tym samym całkowicie bezzasadne są zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania, ponieważ stan faktyczny sprawy, w szczególności rodzaj użytków na ww. działce jest oczywisty i nie wymagał prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Zaskarżony wyrok nie narusza tak art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 151 Ppsa, jak i art. 6 Kpa w zw. z art. 151 Ppsa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.