II OSK 1133/18

Dnia 6 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Op 163/17 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Op 163/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę E. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na skutek interwencji Spółdzielni Pracy Surowców Mineralnych w Opolu dotyczącej tego, że E. S. wzniosła w ramach samowoli budowlanej obiekt na działce nr [...] w R., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k. (zwany dalej PINB) przeprowadził w dniu [...] września 2015 r. kontrolę na miejscu i stwierdził, że ww. wybudowała na tej działce od strony ulicy dojazdowej blaszany budynek gospodarczy. Następnie, zawiadomieniem z dnia [...] września 2015 r. PINB poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie legalności istniejącego obiektu na działce nr [...]. W dniu [...] października 2015 r. organ przeprowadził z udziałem stron oględziny, w wyniku których ustalił, że przedmiotowy budynek posiada wymiary 5,0 m x 6,10 m, a wysokość w najwyższym punkcie wynosi 2,15 m. Boczna ściana obiektu znajduje się w odległości 30 cm, a ściana tylna 41 cm od ogrodzenia działki. Budynek posiada dwa otwory drzwiowe i posadowiony jest na betonowych bloczkach. Obecna podczas oględzin E. S. oświadczyła, że obiekt ten powstał po [...] lipca 2015 r. Na wezwanie organu, w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., Wójt Gminy S. wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka położona jest w granicach obszaru górniczego - złoża kruszywa naturalnego "R.". Z planu tego wynika, że: 1) tereny odkrywkowego wydobywania kopalin, przeznaczone są docelowo do rekultywacji i zagospodarowania w kierunku wodnym - jako zbiornik wodny o funkcji rekreacyjnej, hodowlanej i przeciwpożarowej; 2) tereny odkrywkowego wydobywania kopalin, przeznaczone są do rekultywacji przez wtórne wypełnienie nakładem (zwałowiska wewnętrzne), a docelowo do zagospodarowania sportowo-rekreacyjnego; 3) obrzeża wyrobisk górniczych, docelowo przeznaczone są do rekultywacji i zagospodarowania sportowo-rekreacyjnego; 4) obrzeża wyrobisk górniczych, docelowo przeznaczone są do rekultywacji i zagospodarowania jako zieleń niska-trawiasta. W piśmie tym wyjaśniono również, że w planie zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się budowę obiektów kubaturowych i instalacji urządzeń zakładu górniczego w okresie eksploatacji złoża, w związku z czym wszelkie inne obiekty, niespełniające zakładanego celu, są niezgodne z tym planem. Wójt Gminy S. przesłał też PINB dodatkowe informacje dotyczące przedmiotowej działki. Wskazał, że znajduje się ona na terenie, który został wyłączony z rejestru obszaru górniczego, a Starosta Krapkowicki decyzją z dnia 6 lutego 2013 r., nr IM-G.6822.6.2012, orzekł o zakończeniu procesu rekultywacji terenu. Z treści tej decyzji wynika, że na podstawie wniosku właściciela działki, tj. Spółdzielni Surowców Mineralnych w Opolu, po pozytywnym zaopiniowaniu przez Wójta Gminy S. oraz przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G., zakończono rekultywację terenu z przeznaczeniem na zbiornik wodny. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. pełnomocnik E. S. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na "brak naruszenia prawa w niniejszej sprawie." PINB w powiecie k. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], nakazał E. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego blaszanego budynku gospodarczego na działce nr [...] w R.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na realizację przedmiotowego obiektu w ramach samowoli budowlanej i brak możliwości legalizacji obiektu z powodu jego niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ dodał, że teren, na którym zrealizowano samowolę, przeznaczony jest do zagospodarowania jako zbiornik wodny o funkcji rekreacyjnej, hodowlanej i przeciwpożarowej, natomiast sporny obiekt nie spełnia żadnej z tych funkcji. W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej zwany OWINB), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia OWINB wskazał, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone wadliwie. Organ zwrócił uwagę, iż wbrew ustaleniom organu E. S. dokonała zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na przedmiotowej działce, jednak zaistniała wątpliwość, czy zgłoszenie to nie wygasło przed przystąpieniem do jego budowy. W ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym PINB w dniu [...] lipca 2016 r. przesłuchał E. S. jako inwestora, która zeznała, że budowę blaszaka rozpoczęła pod koniec czerwca 2012 r., a zakończyła po [...] lipca 2015 r. Do akt administracyjnych sprawy włączone zostały także mapy, wykonane przez D. L. z Biura Usług Geodezyjno-Kartograficznych w K., przedstawiające przedmiotowy teren (k – 43 i 44). Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], PINB w powiecie k. nakazał E. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego blaszanego budynku gospodarczego na działce nr [...] w R.. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że E. S. dokonała zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, które zostało przyjęte bez sprzeciwu Starosty K. W zgłoszeniu podano jednak wymiary budynku 5 m x 5 m, a wybudowany budynek posiada inne, tj. 5 m x 6,10 m. PINB stwierdził więc, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez zgłoszenia budowlanego. Organ dodał, że lokalizacja przedmiotowego obiektu jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W następstwie rozpoznania odwołania od ww. decyzji, OWINB w O. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż PINB prowadził postępowanie w oparciu o nieprawidłowo dobrany tryb. Uwzględniając powyższe, w kolejnym postępowaniu PINB w powiecie k. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlanego, którą nakazał E. S. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB opisał prowadzone postępowanie w sprawie i przedstawił dokonane ustalenia wraz z przywołaniem przepisów mających zastosowanie w tej sprawie. Podał, iż przedmiotowy budynek gospodarczy o konstrukcji blaszanej posiada wymiary 5,0 m x 6,10 m, a wysokość w najwyższym punkcie to 2,15 m. Boczna ściana obiektu znajduje się w odległości 30 cm, a ściana tylna 41 cm od ogrodzenia działki. Budynek posiada dwa otwory drzwiowe i posadowiony jest na bloczkach betonowych. Natomiast ze zgłoszenia budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. na przedmiotowej działce planowano budowę budynku wolnostojącego gospodarczego o wymiarach 5 m x 5 m. Ze zgłoszenia wynika również, że budynek był przeznaczony na stróżówkę i miał posiadać fundament z bloczków betonowych. Od zgłoszenia tego Starosta K. nie wniósł sprzeciwu. PINB stwierdził, że wykonany budynek znajduje się na terenie, gdzie po zakończeniu eksploatacji kruszywa – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – budowa tego typu jest niedozwolona, w świetle regulacji wynikającej z § 9 pkt 1, pkt 5 - 6 ww. planu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S., wskazując, że jej zdaniem, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nakazuje na przedmiotowym terenie jedynie rozbiórkę obiektów związanych z zakładem górniczym, dopuszczając jednocześnie budowę obiektów niezwiązanych z zakładem górniczym. W związku z tym stwierdziła, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. OWINB w O. uznał odwołanie za bezzasadne i decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Podniósł, iż w pierwszej kolejności należało w tej sprawie ustalić zakres i czas wykonanych przez E. S. robót budowlanych, co zostało wykazane w sposób jednoznaczny. Organ też przyznał, że fakt skutecznego zgłoszenia budowlanego, na podstawie którego E. S. rozpoczęła budowę i przeprowadziła ją niezgodnie ze zgłoszeniem nie pozwala na przyjęcie, że wybudowano sporny blaszak bez zgłoszenia. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, jako do obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4). Natomiast według art. 51 ust. 7 tej ustawy, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W okolicznościach sprawy, organ uznał, iż należy od razu wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty sprawy na zasadzie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podstawą zaskarżonej decyzji jest zatem art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie tych przepisów organ nadzoru budowlanego obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami, w wypadku, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie procesu jego legalizacji. Działka, na której zrealizowano sporny obiekt objęta jest zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "R.." Zgodnie z tym planem obszar, na którym zrealizowano sporny obiekt znajdował się poprzednio w zasięgu odkrywkowego wydobywania kopalin, przeznaczonego do rekultywacji i zagospodarowania w kierunku wodnym – jako zbiornik wodny o funkcji rekreacyjnej, hodowlanej i przeciwpożarowej (§ 9 planu). Natomiast rekultywacja przedmiotowego gruntu została zakończona, co potwierdza decyzja Starosty K. z dnia [...] lutego 2013 r. Dokonując rozważań w kwestii legalizacji organ podniósł, że jeżeli w treści miejscowego planu ustalono przeznaczenie terenu w kierunku wodnym – jako zbiornik wodny o funkcji rekreacyjnej, hodowlanej i przeciwpożarowej, to należy przyjąć, iż odmienne przeznaczenie, np. pod zabudowę jest niedopuszczalne. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. S. zarzucając organowi błędne stwierdzenie, że wykonane przez nią roboty budowlane są niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącej, zapisy w planie określające dalsze zagospodarowanie terenu po likwidacji zakładu górniczego w kierunku wodnym i rekreacyjnym nie ustanawiają zakazu budowy obiektów kubaturowych lub dalszego istnienia obiektów kubaturowych nie związanych z zakładem górniczym, których zamiar budowy został wcześniej przyjęty bez sprzeciwu. Akcentowała, że skoro Starosta K. nie wniósł sprzeciwu od dokonanego przez nią zgłoszenia w maju 2012 r., to znaczy, iż blaszany budynek gospodarczy nie był sprzeczny z zapisami planu terenu górniczego. W odpowiedzi na skargę OWINB w O. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Op 163/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego . W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, z racji jednoznacznego ustalenia kwestii wybudowania przez skarżącą blaszanego budynku gospodarczego niezgodnie z warunkami dokonanego przez nią zgłoszenia, podzielić należy stanowisko obu organów, iż w tym przypadku zastosowanie ma tryb legalizacyjny z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Budowa obiektu na podstawie dokonanego skutecznie zgłoszenia na wskazanej działce, lecz w innych wymiarach niż zakładano w zgłoszeniu nie pozwala na przyjęcie w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, że budowa odbyła się bez wymaganego zgłoszenia budowlanego. W takich okolicznościach zastosowanie znajdą przepisy art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, jako do obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Sąd stwierdził, że w sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, iż skarżąca skutecznie zgłosiła w dniu [...] maja 2012 r. zamiar budowy (na działce nr 162 w R.) blaszanego budynku gospodarczego o wymiarach 5 m x 5 m, a wybudowała budynek o wymiarach 5 m x 6,10 m. Boczna ściana obiektu znajduje się w odległości 30 cm, a ściana tylna - 41 cm od ogrodzenia działki. Prowadzenie robót w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten przewiduje ingerencję organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Działając natomiast na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien w drodze decyzji: 1) nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że nakazy określone w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zawsze muszą być poprzedzone postanowieniem wydanym w trybie art. 50 ust. 1. W wypadku bowiem, gdy roboty budowlane zostały już zakończone, należy od razu wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty sprawy na zasadzie art. 51 ust. 1. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami, w sytuacji, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie procesu jego legalizacji. Odnosząc powyższe rozważania prawne do realiów kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że trafnie organ przyjął, iż działka nr [...] w R., położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "R.", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...], znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem GW, oznaczającym tereny odkrywkowego wydobywania kopalin (kruszywa naturalnego), przeznaczone docelowo do rekultywacji i zagospodarowania w kierunku wodnym – jako zbiornik wodny o funkcji rekreacyjnej, hodowlanej i przeciwpożarowej (§ 9 pkt 1 planu). Ponadto w § 9 pkt 1 ppk 6 ww. planu dopuszczono budowę obiektów kubaturowych i instalację urządzeń zakładu – do likwidacji po zakończeniu eksploatacji złoża. W tych okolicznościach, Sąd podzielił stanowisko obu organów, że z uwagi na zakończenie rekultywacji, co nastąpiło w dniu [...] lutego 2013 r., na mocy decyzji Starosty K., nie ma możliwości budowy obiektów kubaturowych na wskazanym terenie. Zatem, jeżeli w treści tak szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "R." ustalono przeznaczenie terenu w kierunku wodnym – jako zbiornik wodny o funkcji rekreacyjnej, hodowlanej i przeciwpożarowej, to też należy przyjąć, że odmienne przeznaczenie, np. pod zabudowę jest niedopuszczalne. Dołączony do akt sprawy rysunek planu obrazuje teren oznaczony symbolem GW, na którym zaznaczono kontur całego przyszłego zbiornika, wewnątrz którego znajduje się działka, na której zrealizowano sporny obiekt. W ustaleniach funkcjonalnych terenu GW przyjęto, że "tereny odkrywkowego wydobywania kruszywa (wyrobiska górnicze) przeznaczone są docelowo do rekultywacji w kierunku wodnym – zbiornik o funkcji rekreacyjnej i hodowlanej." Zatem teren oznaczony w ww. planie symbolem GW, przeznaczony jest w całości pod zbiornik wodny. Ponadto, jak akcentował organ odwoławczy, teren przyległy do zbiornika wodnego oznaczony symbolem GS, będzie pełnił funkcję rekreacyjną, do którego dostęp zapewniony będzie z drogi znajdującej się na działce nr [...]. Z kolei działka ta w części oznaczonej symbolem GW również ma zostać zalana w celu powstania przedmiotowego zbiornika. Zgodnie natomiast z § 14 tego planu, na obu wylotach tej drogi przewidziano urządzenie punktów czerpania wody do celów przeciwpożarowych. Punkty te są wyraźnie zaznaczone na planie, z którego wynika, że w miejscu ich usytuowania droga będzie się kończyć, a zaczynać zbiornik wodny. Powyższe w sposób jednoznaczny poświadcza, że cały obszar oznaczony symbolem GW jest przeznaczony pod zbiornik wodny. Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy prawidłowo organy przyjęły, że sytuowanie budynków na tym terenie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zarzut skarżącej o niewłaściwej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okazał się bezpodstawny. Zdaniem Sądu, nie można również podzielić opinii skarżącej, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie w sprawie tego przepisu wiązało się z naruszeniem przez sporny obiekt budowlany wyżej cytowanych zapisów planu miejscowego. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 tej ustawy. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było prawnych możliwości doprowadzenia spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem ze względu na przywołane wyżej postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zasadnie organy wydały nakaz rozbiórki. Organy zgodnie akcentowały, że cały obszar oznaczony symbolem GW, na którym znajduje się działka [...], został przeznaczony w planie miejscowym pod zbiornik wodny, co wyklucza możliwość legalizacji spornego obiektu. Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego dokonał oceny zrealizowanej budowy pod kątem zgodności z ustaleniami ww. planu, tj. czy teren, na którym został usytuowany obiekt, jest przeznaczony pod tego typu zabudowę, czy też jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, jak i czy w ogóle nie jest przewidziany pod zabudowę. Powyższe ma także odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniosła E. S. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a w zw. z art. art.151 P.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 8, 9, 10, 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzje organów, które nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący - czym istotnie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji podejmując decyzję w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) bez uwzględnienia i należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych przedwcześnie uznały, że określony w decyzji obowiązek rozbiórki budynku powinien zostać skierowany do skarżącej (która nie jest właścicielem nieruchomości, a jej tytuł prawny do nieruchomości jest przez właściciela podważany); dokonana ocena, w świetle uwzględnionych przez organy przepisów prawa, jest niepełna i nie obejmuje całokształtu materiału dowodowego, a brak ten spowodował natomiast, że badane decyzje nie odpowiadają też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizują zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a. a w świetle tych przepisów, obowiązkiem organów jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji; 2. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane polegające na nakazaniu rozbiórki budynku, co do którego, w odniesieniu do zgłoszenia dokonanego przez skarżącą organ nie zgłaszał sprzeciwu i w tej sytuacji możliwe było wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 51 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organy administracji przedwcześnie uznały, że określony w decyzji obowiązek rozbiórki budynku powinien zostać skierowany do skarżącej, która nie jest właścicielem nieruchomości, a jej tytuł prawny do nieruchomości jest przez właściciela podważany. Dokonana ocena, w świetle uwzględnionych przez organy przepisów prawa, jest niepełna i nie obejmuje całokształtu materiału dowodowego. Brak ten spowodował natomiast, że badane decyzje nie odpowiadają też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizują zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a. W świetle tych przepisów, obowiązkiem organów jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji. W ocenie skarżącej, pomimo że w toku postępowania ustalono, kto jest właścicielem działek, na których zlokalizowano przedmiotową inwestycję, to w sposób wadliwy wydano decyzję wobec skarżącej. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia art. 52 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten wskazuje kogo należy w pierwszej kolejności obciążyć obowiązkiem m.in. z art. 48, czy też z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nie można orzec nakazu rozbiórki wyłącznie wobec inwestora – sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Spółdzielnia P. stoi na stanowisku, że skarżąca bezprawnie zajmuje nieruchomość. Oczywistym jest, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt Ii OSK 158/07). In concreto skarżąca takiego tytułu nie posiada - gdyby przyjmować, że stanowisko prezentowane przez Spółdzielnię P. ma swoje oparcie w rzeczywistości. Skarżąca podnosi, że postępowanie w sprawie oceny legalności robót budowlanych i ewentualnej ich legalizacji jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym organy nadzoru budowlanego zobowiązane są samodzielnie ustalić i wyjaśnić wszystkie okoliczności związane z zaistnieniem samowoli budowlanej. W tym zakresie, w okolicznościach faktycznych sprawy podstawowe znacznie miało w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie sprawcy samowoli budowlanej, oraz podmiotu, który może wykonać nakaz rozbiórki, (w ocenie właściciela skarżąca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości). Mając na uwadze powyższe wywody, w ocenie skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie nie zostały uwzględnione wszystkie aspekty stanu faktycznego. Organy nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla prawidłowego ustalenia adresatów decyzji i w związku z tym dokonały wadliwej wykładni art. 52 ustawy Prawo budowlane. Natomiast fakt, że skarżąca dokonała zgłoszenia budowy, do czego w ocenie właściciela, nie była uprawniona, nie przesądza jeszcze, że może zostać uznana za inwestora w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Przedstawione powyżej uchybienia dotyczące przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie spowodowało, że Sąd nie mógł badać zasadności stanowiska organów w zakresie braku możliwości legalizacji spornej budowy, gdyż ocena pod tym kątem może być dokonana dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, w tym przede wszystkim wyjaśnieniu okoliczności mających wpływ na ustalenie stron postępowania i adresatów decyzji. Tym samym organy obydwóch instancji, a w ślad za nimi Sąd wadliwie zastosowały art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Omówiona powyżej wadliwość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli dotyczyła obu wydanych w sprawie decyzji, a postępowanie administracyjne, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wymaga powtórzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 t.j.) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Tym samym nie jest błędem organu nadzoru budowlanego skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wydanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do inwestora, którym w niniejszej sprawie jest skarżąca kasacyjnie. Twierdzenie, iż dokonanie przez skarżącą kasacyjnie zgłoszenia budowy obiektu budowlanego nie świadczy o tym, że była ona inwestorem nie znajduje uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie nie tylko dokonała zgłoszenia zamiaru budowy ale również, że roboty budowane związane z budową obiektu budowlanego zostały zrealizowane na jej zlecenie. Oznacza to, że organ administracji zasadnie uznał skarżącą kasacyjnie za inwestora, na którego może być nałożony nakaz rozbiórki. Za nieuzasadnione również uznać należy zawarte w skardze kasacyjnej sugestie, że skarżąca kasacyjnie nie będzie mogła wykonać nałożonego na nią obowiązku rozbiórki z uwagi na to, że nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której obiekt budowlany został posadowiony. Po pierwsze, w skardze kasacyjnie skarżąca kasacyjnie nie stwierdza, że nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, który nakazano jej rozebrać. W skardze kasacyjnej zawarte są jedynie hipotetyczne rozważania, że skarżąca kasacyjnie może nie dysponować tytułem prawnym do nieruchomości, na której zrealizowany jest obiekt budowlany, gdyż tytuł ten kwestionuje Spółdzielnia będąca właścicielem tego terenu. Po drugie, zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego nie ujawniły się jakiekolwiek okoliczności, które chociażby uprawdopodabniałyby, że Spółdzielnia mogłaby podejmować czynności, które uniemożliwiałyby wykonanie nałożonego na skarżącą kasacyjnie obowiązku. Wręcz przeciwnie, Spółdzielnia jest zainteresowana, by skarżąca kasacyjnie obowiązek ten wykonała. Za niezasadny uznać również należy drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W toku postepowania prawidłowo ustalono, że skarżąca zrealizowała obiekt budowlany o parametrach innych niż te, które zawarte były w zgłoszeniu. W konsekwencji zrealizowany obiekt budowlany uznany został za obiekt realizowany bez zgłoszenia. Uzasadniało to wszczęcie postepowania przez organy nadzoru budowlanego. Przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego nie był związany stanowiskiem organu administracji architektoniczno-budowlanej odnośnie do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obiektu budowlanego, zamiar realizacji którego skarżąca kasacyjnie zgłosiła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie organy nadzoru budowlanego oraz Sąd I instancji wykazały, że w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla terenu, na którym zrealizowany został przez skarżącą kasacyjnie obiekt budowlany, realizacja tego rodzaju obiektów jest niedopuszczalna. Tym samym nie było możliwości legalizacji tego obiektu i konieczne stało się wydanie nakazu rozbiórki. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.