II SA/Rz 620/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. P. jest decyzja Wojewody [...] w z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie potwierdzenia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek A. Sp. z o.o., dalej "A." z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie potwierdzenia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 936, położonej w S., obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...], gdzie jako właściciele wpisani są M. P. i O. P. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Uzasadniając podjętą decyzję Starosta [...] wyjaśnił, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że w dniu 5 lipca 2016 r. pracownicy A. dwukrotnie weszli na nieruchomość Państwa P. Pierwsze wejście nieobjęte wnioskiem miało miejsce o godz.18 i miało na celu zlokalizowania awarii. Drugie wejście nastąpiło późnym wieczorem w tym samym dniu i dokonane było w celu usunięcia awarii - już za zgodą właścicieli nieruchomości. Wówczas doraźnie zabezpieczono pęknięty spaw. W związku z ustaleniem, iż prace związane z usuwaniem awarii poprzez doraźne zabezpieczenie gazociągu w dniu 5 lipca 2016 r. wykonane zostały za zgodą i przy udziale właścicieli postępowanie w sprawie potwierdzenia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości w dniu 5 lipca 2016 r. stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zmianami, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 126 ust. 1, ust. 5 i ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, ze zmianami, dalej "u.g.n."). Z argumentacją zawartą w decyzji Starosty [...] nie zgodził się M. P. i w odwołaniu podniósł, iż przyczyną wystąpienia przez A. z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości była stanowcza odmowa wyrażenia zgody właściciela działki na wejście w teren. Starosta [...] oparł się na nieprawdziwym stwierdzeniu, że wejście na teren nieruchomości odbyło się za zgodą właścicieli, podczas, gdy faktycznie odbyło się w asyście Policji, pod groźbą użycia przemocy fizycznej i aresztowania. Ponadto właścicielom nieruchomości nie zostały zaproponowane ani wypłacone jakiekolwiek odszkodowania za trzykrotne już bezprawne zajęcia nieruchomości, a strony nie zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości. Opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 9a u.g.n., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uwypuklono w niej, iż na gruncie przedmiotowej sprawy wnioskodawca występując z wnioskiem o wydanie decyzji "na czasowe zajecie nieruchomości nr 936 obręb [...] położonej w m. S." na podstawie art. 126 ust. 5 u.g.n., wskazał, że właściciel działki stanowczo odmawia zgody na wejście w teren. Jednakże w toku prowadzonego postępowania Starosta [...] ustalił, iż właściciele działki wyrazili zgodę na wykonanie prac związanych z usunięciem awarii, poprzez doraźne zabezpieczenie gazociągu. W pismach z dnia 10 listopada 2016 r. i z dnia 29 listopada 2016 r. A. wyjaśniła, iż M. P., pod wpływem żony i po pouczeniu przez funkcjonariuszy Policji wyraził zgodę na wejście pracowników Pogotowia Gazowego na teren działki, celem usunięcia nieszczelności i udał się z pracownikami na miejsce awarii. Potwierdza to również zalegająca w aktach sprawy kopia pisma Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia 27 października 2016r. Tym samym, wbrew twierdzeniom odwołującego, uznać należy, iż wyraził zgodę na wejście na teren nieruchomości w dniu 5 lipca 2016 r. celem usunięcia nieszczelności gazociągu. Skoro zatem prace związane z usunięciem awarii, polegające na doraźnym zabezpieczeniu gazociągu w dniu 5 lipca 2016 r. wykonane zostały za zgodą i przy udziale właścicieli, postępowanie w sprawie potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości w ww. dniu stało się bezprzedmiotowe. Zasadnie zatem organ umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W związku z umorzeniem postępowania, zarzuty podniesione w odwołaniu, odnoszące się do braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też kwestia ewentualnego nałożenia kary na Spółkę za bezpodstawne zajęcie nieruchomości i niezgłoszenie w terminie określonym w ustawie wniosku o zezwolenie na zajecie nieruchomości nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. M. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucił opisanej na wstępie decyzji: naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że: - organ I instancji zapewnił stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania mimo braku zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji - zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie budzi istotnych wątpliwości, co do podstaw prawnych i przebiegu zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji uznanie, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przekonujące dowody, naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, dlaczego organ uznał za udowodnione twierdzenia wnioskodawcy o prawie własności do urządzeń, występującej nagłej potrzebie zapobieżenia powstaniu znacznej szkody i zgodzie właściciela na korzystanie z nieruchomości, gdy z akt sprawy wynika, że właściciele nieruchomości nie wyrażali zgody na zajęcie, prawo wnioskodawcy do urządzeń nie zostało udowodnione a wystąpienie przesłanki nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody jest co najmniej wątpliwe, naruszenie przepisów art. 126 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że poddanie się obowiązkowi udostępnienia nieruchomości w celu zapobieżenia powstania znacznej szkody pod groźbą użycia przez władzę środków przymusu bezpośredniego jest dowolnym udostępnieniem własności Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił organowi I instancji, że w trakcie postępowania nie zwrócił się do właścicieli zajętej nieruchomości o zajęcie stanowiska w sprawie, nie poinformował o możliwości zapoznania się z zgromadzonym materiałem dowodowym, a nawet utrudniał dostęp do niego. Mimo wyraźnie określonego obowiązku w art. 61 § 4 k.p.a. Starosta [...] do chwili obecnej nie poinformował właścicieli nieruchomości o wszczęciu prowadzonego w ich sprawie postępowania. Podkreślił, że zarówno wnioskodawca w dacie 19 lipca 2016 r. złożenia wniosku, jak też organy I i II instancji w dacie wydawania decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. oraz z dnia [...] października 2016 r. nie mieli wątpliwości, że w dniu 5 lipca 2016 r. A. dokonała zajęcia nieruchomości bez zgody właścicieli. Na zmianę stanowiska Starosty [...] w tym zakresie miał zasadniczy wpływ fakt, że A. nie udowodniła zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, a jednocześnie Starosta nie chciał nałożyć na A. obligatoryjnej, wysokiej kary za bezzasadne zajęcie i zwłokę w złożeniu wniosku. Umorzenie postępowania było jedynym sposobem uniknięcia nałożenia obu tych kar na wnioskodawcę. Zarzucił organowi odwoławczemu, że ten nie wniósł zastrzeżeń do braków w postępowaniu dowodowym, w całości przyjął argumentację organu i instancji, nie przeprowadzając żadnego dodatkowego postępowania dowodowego. Wojewoda [...] przyjął argumentację przedstawioną przez organ I instancji w decyzji. Mimo wielu wątpliwości i występujących sprzeczności organ ten nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym czy wystąpiła nagła potrzeba uzasadniająca zajęcie nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, które dowody organ uznał za przekonujące, z jakiego powodu odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżącego. Za udowodnione przyjął okoliczności faktyczne przedstawione przez organ I instancji mimo, że O. P. i M. P. nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Pobieżna analiza dokumentów zawartych w aktach sprawy wskazuje na brak obiektywizmu i tendencyjność organu przy ocenie dowodów. Podkreślił, że zajęcie nieruchomości nastąpiło przy asyście Policji pod groźbą użycia przymusu bezpośredniego i interwencji Straży Pożarnej, co w jego ocenie nie jest swobodnie wyrażoną wolą, lecz poddaniem się czynnościom egzekwującym ustawowy obowiązek udostępnienia nieruchomości wynikający z przepisu art. 126 ust. 5 u.g.n. W przypadku wcześniejszego uregulowania zasad korzystania z nieruchomości skarżącego, A. nie musiałaby występować do organu administracji publicznej o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości. Tymczasem A. od 2010 r. odrzuca wszystkie propozycje zawarcia umowy o służebności przesyłu, oraz o umożliwieniu jednorazowego wejścia na teren nieruchomości, realizując, przy pomocy Starostwa [...], plan bezkosztowego korzystania z jego nieruchomości poprzez jego zajęcia pod pretekstem wystąpienia nagłego zagrożenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, a przez to została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Organy zastosowały przepis art. 105 § 1 K.p.a., stwierdzając niezaistnienie przesłanek do czasowego zajęcia nieruchomości na podstawie art. 126 ust. 5 u.g.n., z uwagi na wyrażenie zgody na czasowe wejście na teren nieruchomości jej właściciela, co ma stanowić o bezprzedmiotowości postępowania. Przypomnieć należy, że w myśl materialnoprawnej regulacji art. 126 ust. 5 u.g.n. : w przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W wyniku wydania powyższej decyzji następuje czasowe ograniczenie praw rzeczowych do nieruchomości, co ma uzasadnienie w wystąpieniu podstawowej przesłanki tej postaci wywłaszczenia, jakim jest nagła potrzeba zapobieżenia znacznej szkodzie – art. 126 ust. 1 u.g.n. Przyczyna przeciwdziałania szkodom musi być na tyle nagła, czyli nie dająca się przewidzieć, że powoduje konieczność podjęcia działań przez odpowiedzialny podmiot w sposób natychmiastowy, bez składania wniosku i oczekiwania na wydanie decyzji na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. W tych okolicznościach na prawnym dysponencie nieruchomości ciąży w sposób bezpośredni ustawowy obowiązek jej udostępniania, zabezpieczony przymusem administracyjnym, polegającym na możliwości zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia na błędnej wykładni art. 126 ust. 5 u.g.n., a dokładnie na takiej interpretacji, która do wydania decyzji potwierdzającej podstawy do zastosowania art. 126 ust. 1 u.g.n. przyjmuje konieczność wystąpienia braku zgody prawnego dysponenta nieruchomości na jej czasowe zajęcie. Otóż dla zastosowania powyższej regulacji, a więc potwierdzenia wystąpienia przesłanki niezwłocznego zajęcia nieruchomości ze względu nagłą potrzebę zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n., nie jest konieczne stwierdzenie braku zgody właściciela nieruchomości. Do przesłanek pozytywnej konkretyzacji art. 126 ust. 5 u.g.n. należy złożenie wniosku przez uprawniony podmiot po dokonaniu czasowego zajęcia nieruchomości oraz co istotne wystąpienie siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody, uniemożliwiającej złożenie wniosku w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n. Powyższa konstatacja wypływa z wykładni językowej art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n. Poprzez posłużenie się tym podstawowym rodzajem wykładni tekstu normatywnego Sąd uznał, że w odróżnieniu od art. 124b ust. 1 u.g.n., ustawodawca w art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n. nie uzależnia przymusowego ograniczenia praw rzeczowych do nieruchomości jak i późniejszego zalegalizowania tej czynności od niepowodzenia rokowań z właścicielem lub wieczystym użytkownikiem o uzyskanie zgody. Podlegający w niniejszej sprawie zastosowaniu art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n. dotyczy bowiem sytuacji szczególnie naglących, w których zwłoka spowodowana koniecznością uzyskania zgody, mogłaby skutecznie udaremnić podjęcie działań zapobiegających znacznym szkodom. Oczywiście podmiot przystępując w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n. do działań mających zapobiec znacznym szkodom, winien w pierwszej kolejności próbować uzyskać zgodę prawnego dysponenta nieruchomości, jednak niepowodzenie w uzyskaniu dobrowolnej zgody nie będzie stanowić o bezprzedmiotowości postępowania jak uznały to organy obu instancji. Zarówno dobrowolne poddanie się ustawowemu obowiązkowi udostępnienia nieruchomości jak również jego wyegzekwowanie w trybie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji, jest dla kwestii potwierdzenia przesłanek wejścia na teren nieruchomości prawnie irrelewantne. Powtórzyć należy, iż organ działając w trybie art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n., winien ustalić czy wniosek o wydanie decyzji pochodzi od uprawnionego podmiotu, a więc tego który podjął działania zapobiegające wystąpieniu znacznej szkody oraz czy przeprowadzone działania były usprawiedliwione z uwagi na zaistnienie siły wyższej lub nagłej potrzeby, grożących powstaniem szkody kwalifikowanej bo znacznej – art. 126 ust. 1 u.g.n. Stwierdzenie tych okoliczności w postępowaniu wyjaśniającym będzie upoważniać organ do zalegalizowania dokonanego uprzednio ograniczenia praw do nieruchomości. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 listopada 2010 r., II SA/Ke 570/10, LEX wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2010 r., II SA/Wr 555/10, LEX nr 755652). Organy obu instancji przyjęły w niniejszej sprawie, że wyrażenie zgody na wejście na teren nieruchomości współnależącej do skarżącego, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Spółki. Dokonana w ten sposób wykładnia art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n. jest nieprawidłowa i doprowadziła do wydania błędnego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego, gdyż kwestia zgody nie jest elementem konstrukcji rozpatrywanej tu sprawy administracyjnej. Nie można pominąć również, że z zebranego materiału dowodowego żadną miarą nie wynika, aby skarżący w sposób nieprzymuszony pozwolił pracownikom Spółki na czasowe zajęcie swej nieruchomości w celu usunięcia awarii. O stanowczej odmowie wyrażenia zgody na wejście na teren działki pisał przedstawiciel Spółki w treści wniosku z dnia 19 lipca 2016 r. o wydanie przedmiotowej decyzji. Również z druku karty pracy z 5 lipca 2016 r., z godziny 18.00 sporządzonej przez monterów A. Sp. z o.o. w rubryce uwagi klienta wynika, że właściciel działki nie wyraża zgody na wejście na teren działki. Powyższe pozostaje spójne z treścią protokołu likwidacji awarii. W opisie wykonanych robót stwierdzono bowiem, iż w okresie zmiany pomiędzy godziną 15.00 a 23.30, miało miejsce wejście na teren nieruchomości w obecności Policji; stwierdzono brak zgody właściciela na usunięcie awarii. Przyjętej przez Organy administracji wersji zdarzeń nie potwierdza również pismo skarżącego z 29 listopada 2016 r., w którym zaprzecza On, że dobrowolnie wpuścił ekipę remontową na teren swej nieruchomości. Wreszcie opis okoliczności usunięcia awarii przedstawiony w piśmie Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w S. z 27 października 2016 r. potwierdza wersje zdarzeń opisywaną przez skarżącego, a więc to, że dopiero w wyniku zagrożenia użyciem przymusu przez funkcjonariuszy wpuścił na teren posesji pracowników Spółki. Zagrożenie użyciem środków władczych nie może oznaczać dobrowolnego czyli nieprzymuszonego wykonania obowiązku administracyjnego. Zgoda mogła zostać przez skarżącego wyrażona, jednak nie nosiła cech dobrowolności. Dlatego przyjęty w decyzjach stan faktyczny odbiega istotnie od tego co wynika z wprost z materiału dowodowego i świadczy niestety o naruszeniu przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a.. Wobec stwierdzonych przez Sąd uchybień, należało uchylić decyzje Organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając wniosek Spółki, na zasadzie art. 153 p.p.s.a. należy uwzględnić dokonaną niniejszym orzeczeniem wykładnię prawa materialnego - art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n. Zgoda dysponenta nieruchomości na wejście na jej teren, uzyskana w sposób niedobrowolny, nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie tych regulacji na wniosek podmiotu, który podjął działania mające zapobiegać wystąpieniu znacznej szkody. Organy nie udowodniły, że skarżący w sposób nieprzymuszony poddał się obowiązkom wynikającym z art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.