II SA/Po 444/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy; oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy M. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") ustalił na rzecz O. Sp. z o.o. w C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy norek – budowy pawilonów hodowlanych i budynku socjalno-magazynowanego na działce nr [...], arkusz 2, we wsi P. , gmina M.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że obecnie działka inwestora nie jest objęta żadnym planem miejscowym. Wobec tego przeprowadzona została analiza urbanistyczna. W jej wyniku ustalono, że proponowane przedsięwzięcie kontynuuje funkcję istniejącej już zabudowy. W obszarze analizowanym występuje bowiem zabudowa zagrodowa i budynki gospodarcze, a zagospodarowanie sąsiednich działek związane jest z rolniczym wykorzystaniem nieruchomości. Działka inwestora posiada poza tym dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenów należy przy tym uznać za wystarczające dla rozważanego zamierzenia budowlanego. Teren ten nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a wydana decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Pismem z dnia [...] r. J. C. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ I instancji nie zgromadził materiału dowodowego wymaganego do wydania rozstrzygnięcia, a nadto błędnie rozważył zebrane dowody. Planowana inwestycja nie kontynuuje bowiem funkcji dotychczasowej zabudowy. Ponadto decyzja środowiskowa, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., jest nieprawomocna. Zachodzi poza tym realne ryzyko negatywnego oddziaływania inwestycji na ludzi mieszkających w jej okolicy. Pismem z dnia [...] r. S. B. również odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] r., wskazując, że został pominięty w toku postępowania przed organem I instancji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że odwołanie w myśl art. 127 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie stronie. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a. przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika przy tym z art. 29 k.p.a., stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne, osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Pod pojęciem organizacji społecznej należy rozumieć według art. 5 § 1 pkt 5 k.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Tym samym art. 29 k.p.a. wyznacza wyczerpująco podmioty posiadające zdolność występowania jako strona w postępowaniu administracyjnych. Wspomniany interes prawny oznacza uprawnienia i obowiązki strony wynikające z przepisu prawa materialnego. Musi on być obiektywnie uzasadniony, a więc znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy. W kontekście zagospodarowania terenów należących do innych osób prawo do ochrony interesu prawnego można skutecznie realizować, wskazując konkretny przepis prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a przy tym doznaje obrazy w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy. Stronami tego postępowania mogą być niewątpliwie właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Ponadto przymiot ten przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym innych nieruchomości, o ile znajdują się one w zasięgu oddziaływania inwestycji. Z perspektywy organ II instancji uznał, że J. C. nie miała przymiotu strony w postępowaniu przed Wójtem Gminy M.. Należąca do niej nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z teren inwestycji i nie znajduje się w obszarze jej oddziaływania. W odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego J. C. wyjaśniła, że jest przewodniczącą komitetu protestacyjnego zrzeszającego osoby zainteresowane rozstrzygnięciem wydanym w niniejszej sprawie. Wspomniany komitet w ocenie organu odwoławczego nie stanowi jednak organizacji społecznej, gdyż nie dysponuje statutem. Organ II instancji dodał zarazem, że odwołanie J. C. zostało wniesione w imieniu własnym. S. B. nie został natomiast uznany za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. Nie wykazał on również, by posiadał stosowny interes prawny. Późniejsze doręczenie decyzji osobie, która nie posiada przymiotu strony postępowania należy zatem ocenić jako nieprawidłowe. Uwaga ta nie zmienia natomiast faktu, że złożone w niniejszej sprawie odwołania zostały wniesione przez podmioty nielegitymujące się przymiotem strony. Wspomniane środki zaskarżenia nie podlegały zatem merytorycznemu rozpoznaniu, wobec czego postępowanie odwoławcze należało umorzyć. W wyniku skargi S. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1194/13, uchylił powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organ II instancji zaniechał wezwania S. B. do wykazania interesu prawnego. Co więcej, na żadnym etapie postępowania okoliczność ta nie była weryfikowana. W konsekwencji odmowa przyznania S. B. statusu strony kontrolowanego postępowania okazała się przedwczesna. Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy powinien wezwać S. B. do wykazania interesu prawnego oraz ustalić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, a także czy nie należałoby potraktować jego odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P na podstawie art. 1 i 2 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. ponownie umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. wezwał S. B. do wykazania interesu prawnego. Odwołujący się nie podał jednak numeru działki, której jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, wobec czego nie można było ustalić, czy posiadał przymiot strony w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że S. B. powinien spodziewać się wezwania do wykazania interesu prawnego, gdyż wystosowanie takiego pisma objęte zostało wytycznymi wspomnianego wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r. W pozostałym zakresie organ II instancji powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] r., wskazując na brak interesu prawnego J. C. i w konsekwencji brak przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu. Pismem z dnia [...] r. H. C. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z [...] r., zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59, art. 61 i art. 64 u.p.z.p. przez odmowę przyznania S. i J. B. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także przez pominięcie W. i E. Ł., którzy powinni być uznani za strony tego postępowania; (2) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i odmowę przyznania S. i J. B. przymiotu strony; oraz (3) art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśnił, że S. i J. B. powinni być uznani za strony kontrolowanego postępowania administracyjnego, gdyż ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. S. B. przedłożył przy tym do poprzedniej skargi umowę sprzedaży z dnia [...] r., na mocy której wraz z żoną nabył działkę nr [...]. Tym samym przysługiwał mu przymiot strony we wspomnianym postępowaniu i mimo pominięcia go przez organ I instancji, złożył w ustawowym terminie odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Konkluzji ten nie zmienia brak odpowiedzi S. B. na wezwanie organu II instancji do wykazania interesu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P mogło bowiem przeprowadzić w tej mierze dowód z urzędu. Do stron postępowania w niniejszej sprawie należało także zaliczyć W. i E. Ł., których nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestora. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła zarzuty sformułowane w skardze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia [...] r. S. Sp.j. (dawniej: O. Sp. z o.o.) w C. wniosła o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W kontekście rozpatrywanej sprawy istotnego znaczenia nabiera kwestia interesu prawnego skarżącej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że H. C. nie występuje jako prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka lub organizacja społeczna. Interes prawny polega na istnieniu związku między sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawną, przyznającą uprawnienia lub nakładającą obowiązki. Wspomniane powiązanie wyraża się w możliwości domagania się przeprowadzenia sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Interes prawny ma zatem charakter obiektywny, gdyż wynika z normy prawnej, a nie tylko z subiektywnego przekonania skarżącego. Ponadto interes ten dotyczy wyłącznie własnej sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Tym samym skarżący może żądać kontroli sądowej tylko rozstrzygnięć wydanych w jego sprawie administracyjnej, a nie w sprawie administracyjnej innych podmiotów. Z tej ostatniej możliwości, jak wskazuje art. 50 § 1 p.p.s.a., korzysta bowiem wyłącznie prokurator, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka i organizacja społeczna. Poza tym interes prawny powinien mieć charakter konkretny, a więc odnosić się do ściśle określonej działalności administracji publicznej. Związek między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną musi być również pewny. Nie wystarczy w tej mierze powiązania tylko potencjalne lub hipotetyczne. Subiektywne i ogólne zainteresowanie podmiotu wynikiem postępowania administracyjnego nie spełnia zatem wymogów interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu. W takim przypadku podmiot dysponuje tylko interesem faktycznym. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej należy stwierdzić, że skarżąca nie dysponowała interesem prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Trzeba mianowicie zaznaczyć, że H. C. nie była adresatem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] r., nr [...] (k. 12-14 akt adm. organu II instancji). Rozstrzygnięcie to dotyczyło bowiem sfery prawnej J. C. i S. B., którzy wnieśli odwołanie od decyzji Wójt Gminy M. z dnia [...] r., nr [...] (k. nienumerowane organu I instancji). W decyzji z dnia [...] r. organ odwoławczy rozstrzygnął wyłącznie o istnieniu interesu prawnego podmiotów wnoszących odwołanie, uznając, że nie przysługuje im przymiot strony postępowania. W konsekwencji organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze, nie dokonując merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie badało i nie odnosiło się w ogóle do praw i obowiązków skarżącej. Trzeba poza tym podkreślić, że skarga z dnia [...] r. została expressis verbis wniesiona przez H. C. w jej własnym imieniu (k. 4-8 akt sądowych). Niemniej w piśmie tym nie podano żadnych okoliczności, z których skarżąca wywodziłaby swój interes prawny. H. C. nie wskazała również, na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego przez zaskarżoną decyzję Kolegium. W szczególności nie wyjaśniła ona, w jaki sposób decyzja z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, zainicjowanego na mocy odwołania J. C. i S. B., oddziałuje na jej sferę prawną. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że interes podnoszony przez H. C. nie istnieje obiektywnie, lecz wynika raczej z subiektywnego zainteresowania wynikiem kontrolowanego postępowania. Takie zainteresowanie, składające się na interes faktyczny, nie jest jednak objęte zakresem zastosowania art. 50 § 1 p.p.s.a. Ponadto wywody zawarte w skardze z dnia [...] r. skupiają się przede wszystkim wokół wykazania, że J. i S. B. oraz W. i E. Ł. powinni być uznani za strony kontrolowanego postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że powyższa skarga zmierza w istocie do ochrony ewentualnego interesu prawnego wymienionych osób, a nie skarżącej. Tym samym nie można również przyjąć, że H. C. dysponuje własnym i indywidualnym interesem prawnym w zaskarżeniu decyzji Kolegium z dnia [...] r., gdyż skarga z dnia [...] r. dotyczy sfery prawnej innych podmiotów. Cecha ta sprawia z kolei, że skarżąca dysponuje tylko interesem faktycznym. Kwestia odmowy przyznania wymienionym wcześniej osobom statusu strony może być natomiast podnoszona tylko przez te osoby. Mając na uwadze dotychczasowe wnioski, należy przyjąćzdaniem Sądu, że H. C. nie legitymowała się interesem prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.