I OSK 2874/17

Dnia 25 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]Spółki z o.o. [...]z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 514/17 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. [...]z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. [pic] Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 514/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki z o. o. [...] z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżąca Spółka wystąpiła o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 124 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n., z tytułu ograniczania prawa własności do nieruchomości położonej w P. przy ul. S., nr działki [...], obręb [...], dokonanego decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] maja 1985 r. Skarżąca podniosła, że nieruchomość została obciążona ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz Zakładów [...]. Decyzja z dnia [...] maja 1985 r. została doręczona P., która została przekształcona w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa – P. S.A., a następnie w [...] Spółkę z o.o. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent P. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 9.883,00 zł na rzecz skarżącej Spółki, do wypłaty którego zobowiązał [...] S.A. w L. Oddział Ł. Na skutek wniesionych od powyższej decyzji odwołań, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda Ł. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie ustalenia żądanego przez skarżącą odszkodowania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] maja 1985 r. zezwolono Zakładom Energetycznym [...] na wejście w teren w związku z budową linii energetycznej. Trasa budowy linii miała przebiegać przez nieruchomości podmiotów określonych w decyzji, w tym przedmiotowej nieruchomości należącej wówczas do [...] (wymienionej w sentencji decyzji pod poz. 93). [...] była utworzonym w 1951 r. przedsiębiorstwem państwowym. Na dzień wydania orzeczenia z 1985 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), zwanej dalej u.z.t.w.n. Wojewoda Ł. wyjaśnił, że wydanie decyzji mającej podstawę w art. 35 ust. 1 tej ustawy prowadziło do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, gdyż sprawiało, że właściciel miał obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. Decyzje wydawane w tym trybie prowadziły do ograniczenia prawa własności nieruchomości. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Obie przywołane ustawy przewidują odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w powołanych przepisach. Zdaniem organu, podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko i wyłącznie "osoba wywłaszczona", tym samym uprawnionym do realizacji roszczenia nie może być podmiot niebędący właścicielem nieruchomości w dacie budowy infrastruktury technicznej, a który nabył nieruchomość w drodze czynności prawnej od pierwotnego właściciela. Nabywca taki nie jest podmiotem uprawnionym i nie może domagać się przedmiotowego odszkodowania. Organ wskazał ponadto, że w dacie wydawania decyzji z 1985 r. przedsiębiorstwo państwowe gospodarowało wydzielonym mu mieniem, stanowiącym część mienia ogólnonarodowego, a jedynym właścicielem tego mienia było Państwo na podstawie art. 128 k.c., w brzmieniu wówczas obowiązującym, bez względu na to, że było w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego. Decyzja z dnia [...] maja 1985 r. doprowadziła zatem do ograniczenia prawa własności nieruchomości państwowej, którą przedsiębiorstwo państwowe gospodarowało bez tytułu prawnego do tej nieruchomości. W tej sytuacji uzasadniony jest wniosek, że powstała z przekształconego przedsiębiorstwa państwowego spółka, która wstąpiła we wszystkie prawa byłego przedsiębiorstwa państwowego, nie nabyła praw z przedmiotowej decyzji, ponieważ dotyczyły one właściciela, a tym samym nie nabyły tych praw kolejne spółki. Skoro zatem w dacie wybudowania urządzeń infrastruktury przesyłowej strona prowadzonego postępowania nie była właścicielem nieruchomości, to nie przysługuje jej roszczenie o odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż skarżąca nie jest "osobą wywłaszczoną" w myśl art. 128 i nast. tej ustawy, podczas gdy uprawnienie do żądania przedmiotowego odszkodowania przysługuje jej jako następcy prawnemu [...] (która poniosła szkodę w związku z posadowieniem przedmiotowej linii energetycznej), a który następnie wszedł w ogół praw i obowiązków poprzednika prawnego skarżącej. Zarzucono także naruszenie art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nierozpatrzenie materiału dowodowego i jego właściwej oceny. Wskazano także na naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że właścicielowi nieruchomości (jego następcy prawnemu) nie przysługuje odszkodowanie, pomimo iż omawiany przepis obejmuje prawo do dochodzenia odszkodowania w przypadku ograniczenia prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przywołał na wstępie swoich rozważań mające zastosowanie w sprawie odpowiednie przepisy u.g.n., z których wynika, że podmiotem uprawnionym do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie może być wyłącznie "osoba wywłaszczona", a zatem właściciel nieruchomości, w czasie gdy doszło do wybudowania urządzeń przesyłowych na spornej działce. Oznacza to zdaniem Sądu, że podmiotem uprawnionym do realizacji owego roszczenia nie może być podmiot niebędący właścicielem nieruchomości w dacie budowy infrastruktury technicznej, a który nabył nieruchomość w drodze czynności prawnej od pierwotnego właściciela. Sąd pierwszej instancji za prawidłowe przyjął dokonane w toku postępowania ustalenia, że [...] utworzono w 1951 r. W latach 90-tych XX w. zmiana ustroju gospodarczego wymogła przeprowadzenie zmian organizacyjnych i w 1994 r. przekształcono przedsiębiorstwo państwowe - [...] w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. Przekształcenie to nastąpiło poprzez proces komercjalizacji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), w razie przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę, prawo użytkowania przechodziło na nowy podmiot. Wobec powyższego przy komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego obowiązywała zasada sukcesji uniwersalnej - wszystkie prawa przysługujące poprzednio przedsiębiorstwu przechodziły na spółkę z chwilą jej wpisu do rejestru przedsiębiorców. Przedsiębiorstwo państwowe gospodarowało wydzielonym mu mieniem, stanowiącym część mienia ogólnonarodowego, a jedynym właścicielem tego mienia było Państwo na podstawie art. 128 k.c., w brzmieniu wówczas obowiązującym, bez względu na to, że było w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego. W ocenie Sądu powstała z przekształconego przedsiębiorstwa państwowego spółka, która wstąpiła we wszystkie prawa byłego przedsiębiorstwa państwowego, nie nabyła praw z decyzji z dnia [...] maja 1985 r., ponieważ dotyczyły one właściciela (Państwa), a tym samym nie nabyły tych praw kolejne spółki, w tym skarżąca. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego, w myśl którego skoro w dacie wybudowania urządzeń infrastruktury przesyłowej strona prowadzonego postępowania nie była właścicielem nieruchomości (bowiem dysponowała ją w imieniu Skarbu Państwa bez tytułu prawnego), to nie przysługuje jej roszczenie o odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. Oznacza to, że skarżąca Spółka nie jest "osobą wywłaszczoną" w myśl art. 128 i nast. u.g.n., a co za tym idzie, nie przysługuje jej roszczenie o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż skarżąca nie jest "osobą wywłaszczoną" w rozumieniu powołanych przepisów, co skutkowało nieprzyznaniem odszkodowania za szkody powstałe w wyniku ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w związku z zezwoleniem na przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej, podczas gdy w wyniku tego zdarzenia doszło do oczywistego zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości; b) art. 129 ust. 5 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyznanie odszkodowania pomimo zaistnienia szkody związanej z ograniczeniem w sposobie korzystania z nieruchomości w wyniku wydania zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy - tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, istotnego z punktu wydania przedmiotowej decyzji wykazania następstwa prawnego skarżącej, która wstąpiła we wszystkie prawa byłego przedsiębiorstwa państwowego, a co za tym idzie nabyła również prawa i roszczenia wynikające z decyzji z dnia 7 maja 1985 r., w szczególności roszczenie o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości jako "osoba wywłaszczona" w rozumieniu u.g.n.  Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uwzględnienie niniejszej skargi poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Wbrew sugestiom skarżącej kasacyjnie wynikającym z treści zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. W szczególności nie jest sporne, że skarżąca Spółka jest następcą prawnym [...] na zasadzie sukcesji generalnej. Wynika to wprost z rozważań Sądu pierwszej instancji, który w tym zakresie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego nawiązujące do zasad sukcesji określonych w art. 8 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz w przepisach Kodeksu spółek handlowych. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia, czy poprzednik prawny skarżącej, tj. [...], nabył na skutek decyzji z dnia [...] maja 1985 r. roszczenia, których obecnie skarżąca mogłaby dochodzić na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 124 ust. 1 i 128 u.g.n. Przypomnieć zatem przyjdzie, że źródeł dochodzonego roszczenia należy upatrywać w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] maja 1985 r., na mocy której zezwolono Zakładom Energetycznym [...] na wejście w teren w związku z budową linii energetycznej. Decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Zgodnie z tym przepisem, podmiotami legitymowanymi do korzystania z uprawnień w nim przewidzianych były organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa. Jest przy tym oczywiste, że wywłaszczeniu nie podlegały nieruchomości stanowiące własność Państwa. Wskazać też wypadnie, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, nieruchomości stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa, nie mogą zostać wywłaszczone, co wynika wprost z art. 113 ust. 2 u.g.n. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego teren, którego dotyczy spór stanowił w dacie wydania decyzji z 1985 r. własność Państwa. Wskazać w tym miejscu należy, że do dnia 1 lutego 1989 r. przedsiębiorstwa państwowe nie mogły nabywać we własnym imieniu i na swoją rzecz własności nieruchomości, z uwagi na obowiązującą zasadę jednolitej własności państwowej, którą wyrażał art. 128 k.c. stanowiący w ust. 1, że: "Socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu." Sformułowana w tym przepisie zasada oznaczała, że wyłącznie Państwo mogło być właścicielem mienia państwowego, do którego zachowywało pełnię uprawnień właścicielskich. Natomiast państwowe osoby prawne wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (ust. 2). Zatem Państwo zachowywało uprawnienia właścicielskie także do mienia znajdującego się w zarządzie lub posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego i w tym wyrażała się zasada jednolitej własności państwowej. Przepis art. 128 k.c. został zmieniony ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, która weszła w życie 1 lutego 1989 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 11), i otrzymał brzmienie: "Własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym". Wyjaśnić przy tym należy, że nawet ta zmiana nie przesądziła, że z dniem 1 lutego 1989 r. osoby prawne stały się właścicielem zarządzanego przez nie mienia państwowego. Dopiero bowiem uregulowanie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) przesądziło jednoznacznie, że z dniem [...] grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne uzyskały prawo użytkowania wieczystego gruntów będących w ich dotychczasowym zarządzie oraz własność budynków i urządzeń wzniesionych na tych gruntach. Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że dochodzone obecnie przez skarżącą roszczenie odszkodowawcze w ogóle nie powstało, bowiem przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość należąca w roku 1985 do Państwa. Skarżąca jako następca prawny ówczesnego przedsiębiorstwa państwowego nie mogła nabyć roszczenia, które temu przedsiębiorstwu nie przysługiwało. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że obecny właściciel przedmiotowej nieruchomości nie dysponuje publicznoprawnym roszczeniem o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności. Dlatego odmowa ustalenia oraz wypłaty żądanego odszkodowania była uzasadniona i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, co prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.