II SA/Sz 636/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Z. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. z dnia [...] r., znak [...]. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w S. decyzją z dnia [...]r., znak:[...] , nr[...] , na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1077 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej "k.p.a."), art. 45 ust. 1, 46 ust. 3, art. 47 ust. 1, art. 85aa ust. 1 pkt 22, art. 85b ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (j.t.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.), w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a, g, j, 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2016 r. poz. 2091), po rozpatrzeniu odwołania W. T. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. został poinformowany przez starszego inspektora weterynaryjnego J. D. o podejrzeniu naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. przez W. T. . Według słów zawiadamiającego, dwukrotnie informował on właściciela drobiu o ciążących na nim obowiązkach, jednak hodowca nie dostosował się do przepisów obowiązującego prawa. Dnia [...] r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. przeprowadził kontrolę w gospodarstwie W. T. , co udokumentowano dowodami w postaci fotografii oraz protokołu kontroli nr [...] . Podczas ww. kontroli jako nieprawidłowości wskazano następujące uchybienia: 1. brak odosobnienia drobiu w sposób uniemożliwiający kontakt z innymi ptakami (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a), 2. brak mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, oraz przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. g), 3. brak środków dezynfekcyjnych, a w związku z tym nieprzestrzeganie nakazu oczyszczania i odkażania sprzętu i narzędzi używanych do obsługi drobiu (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. j), 4. brak dokonywania codziennego przeglądu stada drobiu wraz z prowadzeniem dokumentacji zawierającej informacje na temat liczby padłych ptaków, spadku pobierania paszy lub nieśności (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. 1). Organ I instancji w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę sprawdzającą i stwierdził wykonanie zaleceń. Pismem z tej samej daty, znak: [...] ) zawiadomił stronę o wszczęciu w dniu [...] r. podstępowania administracyjnego w sprawie nieprzestrzegania zasad bioasekuracji w gospodarstwie utrzymującym drób w związku z występowaniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (HPAI). Następnie Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 85aa ust. 1 pkt 22 w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, nałożył na W. T. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w odwołaniu z dnia [...] r., od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. skarżący podnosił, iż nie został poinformowany o zagrożeniu związanym z występowaniem grypy ptaków. Wskazywał, iż na słupie ogłoszeń Urzędu Gminy nie było żadnego ogłoszenia w tej sprawie. Jednak, jak wynika z informacji otrzymanej od pracownika sąsiedniej fermy, informował on W. T. o konieczności utrzymywania drobiu w zamknięciu. Ponadto, w takich okolicznościach ewentualny brak komunikatów, w miejscach zwyczajowo przyjętych do zamieszczania ogłoszeń, nie może stanowić wystarczającej podstawy do uznania, iż informacja nie dotarła skutecznie do strony. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Wójta Gminy W. o rozpropagowanie treści Rozporządzenia nr 1/2017 Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. w sprawie określenia obszaru zagrożenia wystąpieniem grypy ptaków (Al), wywołanej przez wirus grypy ptaków H5N8, sposobu oznakowania tego obszaru oraz zakazów i nakazów obowiązujących na tym obszarze. Zdaniem organu II instancji przy ocenie przedmiotowej sprawy należy mieć na uwadze, że grypa ptaków jest chorobą zakaźną podlegającą obowiązkowi zwalczania. Najcięższą postacią tej choroby jest wysoce zjadliwa grypa ptaków, której pojawienie się w gospodarstwie powoduje ogromne straty ekonomiczne. Są one wynikiem wysokiej śmiertelności drobiu, kosztów likwidacji i odszkodowań, jak również wstrzymania obrotu i eksportu. Wystąpienie tej jednostki chorobowej na terenie Polski spowodowało olbrzymie straty finansowe sięgające dziesiątek milionów złotych, które po całkowitym oszacowaniu jeszcze wzrosną. Wyznaczenie ogniska choroby w gospodarstwie utrzymującym nawet niewielkie ilości drobiu niesie za sobą daleko idące konsekwencje dla wszystkich hodowców drobiu w promieniu 10 km od ogniska choroby, tj. wyznaczenie przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii obszarów zapowietrzonego i zagrożonego, w których obowiązują liczne ograniczenia zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Grypa ptaków jest wywoływana przez wirusy, których przeżywalność wynosi co najmniej 60 dni w temperaturze 4°C. Do zakażenia dochodzi przez kontakt bezpośredni z ptactwem dzikim oraz pośredni poprzez użytkowanie zbiorników wodnych lub terenów, na których znajdują się odchody dzikich ptaków. W szerzeniu się zakażeń pomiędzy gospodarstwami podstawową rolę odgrywa człowiek, ponieważ wirus łatwo przenosi się na sprzęcie, odzieży czy środkach transportu, dlatego właściciel gospodarstwa i jego goście muszą podejmować wszystkie niezbędne działania w celu niedopuszczenia do wprowadzenia wirusa na swój teren. W związku z niekorzystną sytuacją epizootyczną w zakresie grypy ptaków w Polsce i w Europie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. W związku z tym zobligowano powiatowych lekarzy weterynarii do przeprowadzania na terenie całego kraju kontroli gospodarstw utrzymujących drób i egzekwowania przepisów ww. rozporządzenia. W.T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. opisaną na wstępie decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. wnosząc o umorzenie nałożonej kary. Skarżący podniósł, że o obowiązkach wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. dowiedział się od kierownika położonej w sąsiedztwie fermy w dniu kontroli. Po uzyskaniu tej informacji chciał wraz z żoną zagonić kury do kurnika, jednak w tym momencie na jego posiadłość przybyli inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w W. i mimo jego tłumaczeń przeprowadzili kontrolę. Wyjaśnił również, że w miejscowości jego zamieszkania nie było żadnych ogłoszeń, gdyby wcześniej wiedział o zagrożeniu, to wykonałby polecenia Powiatowego Lekarza. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii w S., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z a w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej decyzji na wstępie nieodzowne wydaje się wyjaśnienie właściwości sądu administracyjnego oraz granic jego rozstrzygania, bowiem z treści skargi wynika błędne wyobrażenie skarżącego co do tych kwestii. Wskazać zatem trzeba, że sądy administracyjne nie są kolejną instancją w administracyjnym toku instancji, a zatem nie rozstrzygają spraw administracyjnych co do meritum, bowiem należy to do kompetencji właściwych dla danej sprawy organów administracji publicznej. Sądy te natomiast, jak stanowi o tym art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 728 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega według przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - określanej w dalszej części jako "p.p.s.a." W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd kontroluje czy jest on zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dniu jego wydania oraz czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza między innymi związanie sądu granicami przedmiotowymi sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną zaskarżoną do sądu. Rozumieć to należy w ten sposób, że jeśli organ I instancji rozpatrzył i rozstrzygnął decyzją sprawę w przedmiocie kary pieniężnej, to ten przedmiot postępowania był wiążący dla organu odwoławczego rozpatrującego sprawę wskutek wniesionego odwołania oraz jest obecnie wiążący dla sądu rozstrzygającego sprawę sądowo-administracyjną na skutek wniesionej skargi. Z opisanych powyżej powodów tut. Sąd nie jest władny rozpoznać zawartego w skardze wniosku o umorzenie nałożonej kary, bowiem ta kwestia nie była przedmiotem rozpoznania w zaskarżonej decyzji. Przechodząc do sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu wskazać należy, że dokonywana jest ona według stanu faktycznego sprawy i stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych (j.t.: Dz. u. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą", zgodnie z którym: "Kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w: art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,5 do dwukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego." Przepis art. 46 ust. 3 lit 8f ustawy stanowi, że Wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, tj. zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje podjęcie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego. Z kolei zgodnie z przepisem art. 47 ust. 1 ustawy minister właściwy do spraw rolnictwa, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, może, w drodze rozporządzenia, zarządzić środki określone w art. 46 ust. 3 ustawy. Na podstawie powyższego upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 20 grudnia 2016 r. rozporządzenie w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2016 r. poz. 2091) – dalej zwane "rozporządzeniem2016". W § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia 2016 uregulowano, między innymi, że w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje się: a) odosobnienie drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, g) wyłożenie mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których jest utrzymywany drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych - przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa, w którym jest utrzymywany drób, oraz stałe utrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego, j) oczyszczanie i odkażanie sprzętu i narzędzi używanych do obsługi drobiu przed każdym ich użyciem, l) dokonywanie codziennego przeglądu stad drobiu wraz z prowadzeniem dokumentacji zawierającej w szczególności informacje na temat liczby padłych ptaków, spadku pobierania paszy lub nieśności. Naruszenie ww. wyliczonych nakazów dało podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie [...] zł. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów prawa. Co do zasady chodzi tu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania. W dniu wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywało jeszcze rozporządzenie 2016. Jednak z dniem [...] r. zostało ono uchylone na mocy przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2017 r. poz. 772) – dalej zwane "rozporządzeniem 2017", które, zgodnie z § 3, weszło w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. [...]r. Rozporządzenie 2017 nie zawiera przepisów przejściowych. W takiej sytuacji ponownie należy wziąć tu pod uwagę przepis art. 6 k.p.a. nakazujący organom administracji publicznej działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Gdy brak jest przepisów intertemporalnych wskazujących, że ustawodawca uznał za zasadne, wyłączenie stosowania nowego stanu prawnego do sytuacji i zdarzeń zaistniałych wcześniej, to w dacie orzekania przez organ odwoławczy, tj. [...] r., uwzględnić należało zmianę stanu prawnego. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wynika bowiem, że organ drugiej instancji na skutek wniesionego odwołania, ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpatrzoną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tak więc, rzeczą Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. było zastosowanie w sprawie nowego stanu prawnego, zaistniałego po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Wskazać również należy, że postępowanie w przedmiocie określonym w art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy jest wprawdzie postępowaniem administracyjnym a nie karnym, jednakże z uwagi na represyjny charakter zastosowanego na jego podstawie środka w postaci kary pieniężnej, przy orzekaniu w jej przedmiocie należy uwzględniać wypracowaną w nauce prawa karnego regułę intertemporalną nakazującą stosowanie przepisu obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie deliktu, jeśli jest względniejszy dla sprawcy. Rozporządzenie 2017 nie zawiera już tak restrykcyjnych nakazów, jak rozpozrzadzenie 2016, nie zawiera bowiem nakazu trzymania kur w zamkniętych obiektach budowlanych, ani obowiązku wyłożenia i utrzymywania mat dezynfekcyjnych w gospodarstwach nie będących fermami. Organ powinien rozważyć zatem, w kontekście nowych przepisów, czy nadal zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, czy też postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Biorąc pod uwagę powyższe sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył przepis prawa materialnego stosując do wykazanych przez skarżącego naruszeń nakazów, przepis nie obowiązujący w dacie orzekania, a przy tym zawierający normy bardziej restrykcyjne niż przepisy nowe. Tym samym zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu istotnego naruszenia przez organ II instancji prawa materialnego. Natomiast w celu zapewnienia pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, za niezbędne sąd uznał uchylenie również decyzji organu I instancji. Z tych względów należało orzec jak w sentencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 p.p.s.a.