I OSK 969/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 224/17 o odrzuceniu skargi L. F. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie odpowiedzi na pismo postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. F. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie odpowiedzi na pismo oraz zwrócił skarżącej uiszczony od skargi wpis sądowy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2825/14) uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2011 r. o odmowie przyznania L. F. odszkodowania z tytułu przejętego przez miasto Warszawa gruntu pod drogę publiczną. Pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. skarżąca wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (przekazane Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa) zażalenie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w postępowaniu o ustalenie prawa do odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. L. F. złożyła skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego i Ministra Infrastruktury i Budownictwa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej odrzucenie. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że dotyczyła ona bezczynności organu w sprawie dotyczącej skargi wniesionej w trybie art. 227 K.p.a. W taki sposób zostało zakwalifikowane przez organ pismo skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016 r., jak wynika z treści odpowiedzi na skargę oraz pisma organu z dnia 1 sierpnia 2017 r., którym udzielił on skarżącej odpowiedzi na wystąpienie. Zakończenie z kolei postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. Nie dotyczy ono jednak stwierdzenia, czy też uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Działania organów administracji publicznej będące przedmiotem tego rodzaju skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów, który zawiera art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji w trybie art. 227 k.p.a., na wynik tego postępowania nie służy skarga do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Również bezczynność w przedmiocie załatwienia skargi wniesionej w powyższym trybie nie podlega więc kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła L. F., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd ustosunkowania się nie tylko do granic sprawy, ale nawet do zarzutów podniesionych w skardze do Sądu, a dotyczących bezczynności Wojewody w zakresie wykonania wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego a zawartych wyroku z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2825/14, 2. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. 3" P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że przedmiotem skargi do Sądu była tylko bezczynność Wojewody Mazowieckiego a nie również bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który bezzasadnie uznał zażalenie skarżącej na bezczynność Wojewody Mazowieckiego za skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a. a nie zażalenie z art. 37 § 1 K.p.a. w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów i tym samym skarżącej nie przysługuje droga sądowa. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca żaliła bezczynność Wojewody Mazowieckiego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który przekazał zażalenie Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa. Ten ostatni natomiast dopiero po upływie 10 miesięcy bezpodstawnie zakwalifikował go jako skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zauważyć na wstępie trzeba, w związku z wnioskiem strony skarżącej o rozpoznanie niniejszej kasacji na rozprawie, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a.: Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z kolei z § 3 art. 182 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Wskazując na powyższe regulacje, Sąd rozpoznający niniejszą kasację nie dopatrzył się takich okoliczności, które by przemawiały za koniecznością przeprowadzenia rozprawy. Oceniając przedmiotową sprawę, stwierdzić trzeba, że w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie choć skarżąca zarówno w tytule skargi jak i jej treści wskazywała, że dotyczyła ona bezczynności zarówno Wojewody Mazowieckiego jak i Ministra Infrastruktury i Budownictwa, to już we wnioskach skargi wnosiła o "zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych oraz wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 p.p.s.a.". Nie wiadomo zatem, z jakich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął w skarżonym postanowieniu, że dotyczy ona skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Wyjaśnienia organu nie mogą natomiast uchylać obowiązku sądu do samodzielnej kwalifikacji wnoszonego do niego pisma tym bardziej z pominięciem celu, jakiemu miało służyć złożenie przedmiotowej skargi, tj. ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 72 ze zm.), a na co strona skarżąca wskazywała już na wstępie. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie Sąd pierwszej instancji mógł natomiast usunąć poprzez zwrócenie się do strony o sprecyzowanie przedmiotu skargi tym bardziej, że na tym etapie postępowania działała ona osobiście (art. 6 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny, bez większej refleksji, przyjął wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę kwalifikujące zażalenie skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016 r. jako skargę wniesioną na podstawie art. 227 K.p.a., bez poddania analizie, czy nie stanowiło ono spełnienia warunku, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że na taki charakter tego pisma wskazywano w treści samej skargi, gdzie jak stwierdzano: Skarżąca w dniu 30 sierpnia 2016 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w trybie art. 37 § 1 K.p.a. z zażaleniem na bezczynność Wojewody Mazowieckiego. Pominięcie ww. kwestii czyniło kontrolowane w sprawie postanowienie o braku właściwości sądu administracyjnego w rozpoznaniu przedmiotowej skargi przedwczesnym, jak również świadczyło o zasadności podniesionych w rozpoznawanej kasacji zarzutów, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a. oraz art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. brak podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku. Niemniej nie oznacza to, że koszty związane z wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym orzeczeniu, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 P.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na https://cbois.nsa.gov.pl).