I OSK 419/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 116/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 116/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M.P. na bezczynność Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zakres działania Głównego Inspektora Pracy jest określony w przepisach ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 640 ze zm.). Żaden z tych przepisów (w szczególności art. 18 tej ustawy) nie upoważnia Głównego Inspektora Pracy do wydawania interpretacji prawnych w zakresie możliwości i sposobu potrącania jakichkolwiek zobowiązań. Ponadto Sąd podkreślił, że nawet gdyby żądane zaświadczenie zostałoby przez ten organ wydane, nie stanowiłoby aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie byłoby też oczywiście decyzją bądź postanowieniem w myśl art. 3 § 2 pkt 1 lub 2 P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd, w związku z określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. zakresem właściwości, nie może kontrolować, czy Główny Inspektor Pracy pozostaje w bezczynności w wydaniu przedmiotowego zaświadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M.P., zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji gdy wniesienie przez skarżącego wniosku o wydanie zaświadczenia obliguje organ administracji publicznej do jego wydania lub do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 219 K.p.a., zaś niewykonanie powyższych obowiązków stanowi bezczynność organu, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z regulacją zawartą w 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i oraz 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zatem do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność zatem oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, nie mniej może być złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Istota sporu w analizowanej sprawie dotyczy ustalenia, czy bezczynność, której skarga dotyczy - w zakresie wydania zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. przez Głównego Inspektora Pracy - jest sprawą administracyjną, a wskazany podmiot działa w charakterze organu administracji publicznej. Z akt badanej sprawy wynika, ze skarżący domagał się wydania zaświadczenia w związku z jego wnioskiem z 10 października 2009 r. o dokonanie interpretacji prawnej w zakresie możliwości i sposobu potrącania zobowiązań pracowniczych z gwarantowanych wierzytelności od Skarbu Państwa. Należy wskazać, iż zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 k.p.a., jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Przy czym, podkreślić należy, że działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego - regulującego wydawanie zaświadczeń - nie można stosować do rozpoznania i rozstrzygania wniosków, które wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Przyjęcie, że zaświadczenie jest formą dostateczną do obrony praw jednostki nie jest zgodne z regułą prawa do obrony. W związku z tym należy dojść do wniosku, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 k.p.a., w powiązaniu z wymogiem uprawdopodobnienia interesu prawnego wnioskodawcy, nie będzie aktem obejmującym wszelkie zdarzenia o znaczeniu faktycznym dla ubiegającego się, ale aktem - wprawdzie różnym do decyzji administracyjnych i postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego - niemniej, mającym na celu urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wymaganego przez prawo, względnie potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego ze względu na interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie, a więc do której odnosi się przepis ustawy określający jej uprawnienie, obowiązek, powinność itp. Istotą zaświadczenia jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego przez organ administracji publicznej (art. 217 § 2 k.p.a.). Z powiązania tej regulacji z kodeksową definicją organu administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.) wynika, iż do wydawania zaświadczeń upoważnione są przede wszystkim organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Zaświadczenia wydają również inne organy państwowe (nienależące do struktury ustrojowej administracji publicznej) lub inne podmioty, ale pod warunkiem, że są do tego powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień. Przepisy działu VII KPA nie będą miały zastosowania do organów państwowych, którym taka kompetencja nie została wyraźnie powierzona. W tym miejscu podkreślić należy za Sądem I instancji, iż zakres działania Głównego Inspektora Pracy jest określony w przepisach ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 640 ze zm.). Żaden z przepisów ustawy (w szczególności art. 18 tej ustawy), nie upoważnia Głównego Inspektora Pracy do wydawania interpretacji prawnych w zakresie możliwości i sposobu potrącania jakichkolwiek zobowiązań. Zatem zaświadczenie, którego domagał się skarżący nie jest zaświadczeniem, określonym w art. 217 k.p.a., w związku z czym należy uznać, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Pracy nie wykonywał obowiązków z zakresu administracji publicznej. Ponadto organ prawidłowo w formie pisma poinformował skarżącego o przyczynach powodujących brak zastosowania innej formy rozpatrzenia wniosku z uwagi na brak stosownych regulacji w obowiązujących przepisach prawa. Skoro tak, to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące zaświadczeń nie mają w tej sprawie w ogóle zastosowania. W konsekwencji nie jest dopuszczalne dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest wydanie zaświadczenia w tej sprawie i nie można także zastosować art. 219 k.p.a., stanowiącego podstawę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Udzielenie skarżącemu odpowiedzi na żądanie zawarte w jego wniosku nie mieści się w kategorii aktów i czynności wskazanych powyżej, co skutkuje tym, że nie wydanie mu żądanych informacji i nie potwierdzenie ich urzędowo przez Głównego Inspektora Pracy nie może być przedmiotem skargi na bezczynność tego organu wniesionej do sądu administracyjnego. Z tej przyczyny skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, bowiem nie mieściła się ona w kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, który wyznaczona art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, a Sąd I instancji zobowiązany był skargę odrzucić. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.