I OSK 2760/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 541/17 o odrzuceniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Kierownika Administracji Budynków Komunalnych nr [...] w G. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na sprecyzowaną w sentencji uchwałę Rady Miasta G. W jego uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, po myśli art. 227 K.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 K.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., katalog aktów lub czynności organów administracji, mogących być zaskarżonymi do sądu administracyjnego, wyklucza możliwość dokonywania kontroli przez ten sąd skarg powszechnych składanych w trybie art. 227 K.p.a. W sprawach skarg i wniosków (Dział VIII K.p.a.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co wynika z brzmienia art. 3 § 2 P.p.s.a. i utrwalonego orzecznictwa. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie na uchwałę podjętą w trybie art. 229 pkt 3 K.p.a. za niedopuszczalną i jako taką, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił. Skargę kasacyjną na to postanowienie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa zaskarżając je w całości oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącej sporną uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dowodząc, że po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca zaskarżyła uchwałę do sądu administracyjnego, który powinien poddać ją kontroli, 2) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez złamanie zasady praworządności, bowiem Sąd meriti odmówił kontroli sądowej zaskarżonej uchwały, 3) art. 28 w zw. z art. 79 i art. 80 K.p.a. i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. Nr 85, poz. 388 ze zm.) poprzez pozbawienie strony mającej interes prawny w sprawie rzetelnego zebrania materiału dowodowego i wydania obiektywnego orzeczenia oraz pozbawienie uchwały kontroli sądowej, 4) art. 10 K.p.a. w zw. z art. 227 K.p.a. w zw. z art. 233 K.p.a. poprzez nieobiektywne rozpoznanie skargi bez wszczęcia postępowania administracyjnego, pozbawienie skarżącej, której interes prawny został naruszony, udziału w toczącym się postępowaniu i możliwości aktywnego składania wyjaśnień oraz zadawania pytań świadkom, 5) art. 9 K.p.a. w zw. z art. 36 K.p.a. w zw. z art. 237 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez niezałatwienie skargi w zakreślonym terminie i niepowiadomienie strony o przyczynach i brak wskazania nowego terminu załatwienia skargi, 6) art. 237 § 3 K.p.a. w zw. z art. 238 i art. 239 K.p.a. z uwagi na niepowiadomienie skarżących o sposobie załatwienia skargi w sposób przewidziany w ww. przepisach K.p.a. Nadto zarzucono obrazę: 7) art. 3 § 1 pkt 4 i art. 7 P.p.s.a., wedle których sąd sprawuje nadzór nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli sądowej, w szczególności obrazę art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w wyniku odmowy uchylenia zaskarżonej uchwały nieważnej z powodu jej sprzeczności z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano. Pismem z dnia 18 października 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., jakie Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakowoż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W doktrynie prawa i judykaturze uznaje się, że postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w całości w Dziale VIII K.p.a. ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje zarówno umieszczenie w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Jedynie przykładowo art. 227 K.p.a. wskazuje, że przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uproszczenie postępowania wynika natomiast z braku stron oraz mniej sformalizowanego toku postępowania, a także z zastąpienia rozstrzygnięć zawiadomieniami, wreszcie z wyłączenia możliwości kontroli instancyjnej i sądowej. Podkreślić należy, że z uwagi tylko na okoliczność, iż postępowanie w sprawie skarg i wniosków odbywa się w ramach przepisów umiejscowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczy działań organów administracji publicznej i oparte jest na uprawnieniu konstytucyjnym do inicjowania takich postępowań przez każdy zainteresowany podmiot, nie może być utożsamiane z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które decyduje o prawach i obowiązkach stron, jest sformalizowane, dwuinstancyjne i prowadzi do określenia sytuacji prawnej zewnętrznego wobec organu administracji adresata normy prawnej w jego indywidualnej sprawie administracyjnej poprzez wydanie aktu władczego. Powszechne jest stanowisko, wedle którego sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem są akty zapadające w tym trybie. Najczęściej tym przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażające niezadowolenie z jego pracy, wytykające zaniechania i inne nieprawidłowości. Tak więc skargi tzw. powszechne wymienione w art. 227 K.p.a., wniesione na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski" są wyłączone z jego kognicji. Postępowanie skargowo – wnioskowe uregulowane w Dziale VIII K.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II K.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo – wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Słusznie przyjął Sąd meriti, iż w takim trybie została podjęta zaskarżona uchwała. Fakt, że skarga na działalność Kierownika Administracji Budynków Komunalnych nr [...] w G. została rozpatrzona przez radę gminy w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Z uwagi zatem na okoliczność, że postępowania skargowego z Działu VIII K.p.a. nie obejmuje zakres właściwości sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 P.p.s.a., zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie skargę na sprecyzowaną w sentencji uchwałę Rady Miasta G. należało odrzucić jako niedopuszczalną na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zmienić tego nie mogły zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, zresztą przedstawione niestarannie i nieprzekonująco umotywowane, które w zdecydowanej większości dotyczyły przepisów prawa materialnego, jakich Sąd pierwszej instancji z uwagi na odrzucenie skargi nie stosował, a więc nie mógł ich naruszyć, albo przepisów K.p.a., które również przez Sąd meriti nie były stosowane. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko aktom podejmowanym przez organy administracji. Odrzucenie skargi wyklucza merytoryczne jej rozpoznanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.