II SAB/Po 7/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. umarza postępowania w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępniania wnioskowanej informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa III. umarza postępowanie w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 120,- (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 28.08.2016r. złożonym w Starostwie w S., K. K. domagał się udostępnienia informacji publicznej polegającej na podaniu ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do Starostwa w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 oraz w roku 2016 do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. .Skargą z dnia 05.12.2016r. (data nadania na poczcie), K. K. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nadto o przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do chwili wniesienia skargi organ nie udzielił żadnej informacji. W odpowiedzi na skargę organ podał, że w dniu jej sporządzania udzielono Skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Z uwagi na ten fakt oraz okres zwłoki organ zwrócił się o nie zasądzanie od organu na rzecz Skarżącego określonej w pkt IV sumy pieniężnej. Pismem procesowym z dnia 6.02.2017r. skarżący cofnął skargę w części, to jest w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji wobec jej otrzymania w dniu 28.01.2017r., podtrzymał skargę o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności chociaż nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, odstąpił od żądania w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, nadal domagał się przyznania od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, tak samo jak w sprawie II SAB/Po 118/16, że w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przedmiotem tej skargi jest bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych o ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych do organu we wskazanym okresie. Nie budzi wątpliwości, że Starosta jest zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2016r, poz. 1764, dalej powoływanej jako u.d.i.p.) organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, Baza NSA). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.; jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej choć budzi wątpliwości co do sensu jej żądania ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem cząstkową informację o działalności podmiotu publicznego. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek zainteresowanego następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 7 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest zatem czynnością materialno- techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Można odmówić udzielenia informacji publicznej tylko z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych i odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie przed dniem wyrokowania organ udzielił żądanej informacji postępowanie w sprawie nakazania udostępnienia informacji jako bezprzedmiotowej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono jak w pkt I wyroku. Wydanie przez organ żądanych informacji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie zwalnia sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność powyższa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., obowiązkiem Sądu w przypadku skarg na bezczynność jest ustalenie, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ, aż do momentu wniesienia skargi, nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności. Pamiętać bowiem należy, że bezczynność organu zachodzi nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że Starosta pozostawał w bezczynności aż do dnia udzielenie informacji. Jak już wyżej wskazano dla uznania bezczynności nie mają znaczenia przyczyny takiego stanu. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt II sentencji. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu mając na uwadze fakt, że bezczynność organu nie miała charakteru celowego. Co istotne, po otrzymaniu skargi w dniu 8 grudnia 2016r. organ dnia 11 stycznia 2017r.sporządził do wysyłki żądaną informację, wcześniejsza bezczynność nie miała więc charakteru rażącego. W tym zakresie Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również w punkcie II sentencji wyroku. Z uwagi na cofnięcie wniosku w przedmiocie przyznania określonej sumy pieniężnej Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a w pkt III wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku nie uwzględniając kosztów związanych z przesłaniem skargi z uwagi na brak udokumentowania wydatków w tym zakresie. Orzekając o wysokości kosztów postępowania Sąd miał na względzie fakt, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak wynika z tego przepisu zasadą jest ponoszenie przez każdą ze stron kosztów związanych z własnym udziałem w sprawie. Ustawodawca przewidział również zwrot kosztów między stronami zgodnie z tzw. zasadą rezultatu i np. w art. 201 p.p.s.a. wskazał, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, także w przypadku umorzenia postępowania, z uwagi na dokonanie przez organ autokontroli. Wskazany wyżej przepis znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, organ wyda akt lub podejmie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do którego pozostawał w bezczynności, przewlekłości. O powyższym przesądziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63. Do takich kosztów zalicza się wpis (art. 211 i art. 212 § 1 p.p.s.a.), który w niniejszej sprawie wyniósł 100 zł i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2015.1804) stawka minimalna w sprawie przed sądem administracyjnym o bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej wynosi 480 zł. Rozważając kwestię złożonego wniosku o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego wg norm przepisanych Sąd uznał, że uzasadniony był wniosek o zwrot poniesionych kosztów jedynie w części, tj. w zakresie kwoty 120 zł. Stanowisko Sądu oparte zostało na w/w przepisach wskazujących na stosowanie zasady rezultatu przy uwzględnieniu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz na podstawie art. 206 p.p.s.a, który umożliwia w uzasadnionych przypadkach odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Skarżący wygrał sprawę w części nadto zachodzi uzasadniony przypadek wskazany w art. 206 p.p.s.a. a przeciw zasądzeniu całości kosztów przemawiają wątpliwości co do uznania kosztów pełnomocnika za niezbędne do celowego dochodzenia praw przez Skarżącego. Wprawdzie ustawa o dostępie informacji publicznej nie zezwala na badanie interesu prawnego czy faktycznego przy ocenie składanego wniosku (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), to jednak przy ocenie zasadności żądania zwrotu kosztów, które mają mieć charakter kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw ta ocena jest nie tylko dopuszczalna ale i konieczna. Skarżący domagał się informacji dotyczącej ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej złożonych w organie w określonym czasie. Jak Sądowi wiadomo z urzędu wniosek taki nie był złożony tylko do Starosty ale i do wielu innych starostw. W tutejszym wydziale rozpoznawanych było już kilka spraw ze skarg Skarżącego o prawie identycznym brzmieniu, które nie były skomplikowane ani pod względem prawnym ani faktycznym i dotyczyły w istocie sprawy błahej. Zarówno ustawa o udostępnieniu informacji publicznej jak i przewidziane w art. 61 Konstytucji prawo obywateli do dostępu do informacji publicznej w swej istocie dotyczy ochrony takiego dobra wspólnego jakim jest – mówiąc najogólniej – kontrola społeczna nad działalnością władzy publicznej. Nie ma służyć zaspokojeniu indywidualnego interesu wnioskodawcy, czy celom zarobkowym. Przy tak sformułowanej informacji jak w niniejszej sprawie, czyli dotyczącej podania jedynie ilości wniosków, które wpłynęły do organu trudno doszukać się realizacji tego nadrzędnego dobra jakim jest w/w kontrola społeczna nad działalnością władzy publicznej. Z uwagi całokształt okoliczności takich jak: ilość identycznych spraw wnoszonych przez Skarżącego reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika zamieszkałego pod w tym samym adresem, nieskomplikowaną treść skargi, merytoryczną zawartość wniosku wskazująca na jego błahość i wywołującą wątpliwość co do celu uzyskania tego typu informacji, zachowanie organu, który niezwłocznie po wniesieniu skargi udzielił odpowiedzi i treść wyroku w kontekście zgłoszonych żądań Sąd uznał, że w sprawie zaszły uzasadnione wątpliwości uprawniające do zasądzenia zwrotu jedynie części żądanych kosztów. Warto wspomnieć, że w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w § 18 ust. 1 przewidziano możliwość ustalenia przez pełnomocnika niższych niż stawki minimalne kosztów a nawet zrezygnowania z nich w całości z uwagi na sytuację rodzinną, majątkową klienta czy też rodzaj sprawy. Skoro ustawodawca w w/w rozporządzeniu przewidział możliwość ustalenia niższych stawek przez samego pełnomocnika nie ma podstaw, by i sąd na podstawie art. 206 p.p.s.a nie miał podstaw do zastosowania przy ustalaniu kosztów stawek niższych niż stawki minimalne z tego powodu.