VII SA/Wa 2012/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącą od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. (znak: [...] ) odmawiającej stwierdzenia, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważności decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) zatwierdził projekt budowalny i udzielił [...] i [...] pozwolenia na budowę zagrody wraz z infrastrukturą techniczną (budynkiem gospodarczym) na nieruchomości nr [...] w miejscowości [...]. Organ stwierdził, że projekt budowalny nie narusza ustaleń m.p.z.p. Gminy [...] dla obszaru obejmującego sołectwo [...] (uchwała Rady Gminy z [...] grudnia 2005 r. nr [...] Organ doręczył tę decyzję Gminie [...] "do wiadomości". Po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy [...] , Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2015 r. (znak: [...] ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że Gmina nie ma w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. W piśmie z [...] września 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował organ odwoławczy, że sporna inwestycja (położona na obszarze Parku Krajobrazowego [...][...] oraz granicząca z Obszarem Natura 2000 i z rezerwatem przyrody [...] ) potencjalnie oddziałuje na środowisko a ponadto narusza ustalenia m.p.z.p. W tych okolicznościach faktycznych Wojewoda [...] pismem z [...] października 2015 r. zawiadomił współwłaścicieli nieruchomości nr [...] w miejscowości [...] o wszczęciu z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Po przeprowadzeniu postępowania co do zaistnienia przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji (jej wydania z rażącym naruszeniem prawa), organ decyzją z [...] marca 2016 r. ( nr [...] ) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że odmienna ocena stanu faktycznego (odnośnie potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i obszar Natura 2000) nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Gmina [...] złożyła odwołanie od tej decyzji. Odwołująca się podniosła, że decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów m.p.z.p. W piśmie z [...] czerwca 2016 r. swój interes prawny w zaskarżeniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (wydanej w trybie nadzwyczajnym) wywiodła z faktu naruszenia przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję oraz podała, że ta nieruchomość graniczy z działką nr [...] i [...] będącymi jej własnością Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody z [...] marca 2016 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i w postępowaniu o wydanie decyzji - pozwolenia na budowę ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Zdaniem organu, skarżąca nie wykazała, że jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, tzn. że ta planowana inwestycja będzie wpływać na jej nieruchomości i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Organ podał, że Gmina jest właścicielem działek nr : [...] (która jest oddalona o ok. 70 m. od działki [...] i [...] ) i [...] (oddalonej od 120 m. od tej działki), ponadto na tych działkach znajdują się rowy, co oznacza, że nie są to działki budowlane w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778). Z powyższego wynika więc, że nie ma przeszkód do zagospodarowania jej nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Gmina [...] zaskarżyła decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji narusza rażąco władztwo planistyczne gminy, ponieważ zezwala na zabudowę na nieruchomości która w świetle § 16 ust. 2 § 34 i § 35 m.p.z.p. dla obszaru obejmującego sołectwo [...] , jest objęta zakazem zabudowy. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także stwierdziła, że Starosta [...] nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji i w ten sposób naruszył art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Gmina dodała, że organ I instancji (Starosta [...] ) doręczył jej decyzję z [...] marca 2016 r., co oznacza, że uznał, że ma ona status strony w tym postępowaniu. Skarżąca stwierdziła, że nieruchomości nr [...] i [...] na których znajdują się rowy są usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, co "w pełni uzasadnia nadanie w trybie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane statusu strony Gminie [...] ". W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji rażąco narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie m.p.z.p Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie z [...] marca 2017 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] zgłosił swój udział w postępowaniu sadowym w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącą, od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu [...] i [...] pozwolenia na budowę zagrody wraz z infrastrukturą techniczną (budynkiem gospodarczym) na nieruchomości nr [...] w miejscowości [...] . Trzeba przypomnieć, że organ odwoławczy oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na jej nieruchomości. Powołał się przy tym na art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z którego wynika, że stroną postępowania w takich sprawach jest wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z definicji tej wynika zatem, że chodzi to o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu wynikające z tych odrębny przepisów. Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że nieruchomości skarżącej (rowy) nie znajdują się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. Nie wskazuje na analiza projektu budowlanego tej inwestycji. Gmina nie podała też żadnych konkretnych przejawów oddziaływania inwestycji na jej nieruchomości. Należy przypomnieć, że takimi przejawami oddziaływania powodującego ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej mogą być np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. Trzeba zauważyć, że działki skarżącej nie mają obecnie przeznaczenia budowlanego. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że organ I instancji nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji naruszył tzw. władztwo planistyczne Gminy. Z tego władztwa gmina wywodzi także swój interes prawny w tym postępowaniu. Odnosząc się do tych twierdzeń należy wyjaśnić, że władztwo planistyczne gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oznacza powierzenie przez ustawodawcę gminom kompetencji w zakresie władczego decydowania o przeznaczaniu i ustalaniu zasad zagospodarowania przestrzennego, czyli możliwość przeznaczania terenu pod określone funkcje. O takim naruszeniu władztwa planistycznego w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy. Nie można bowiem przyjąć, że interes prawny gminy wynika z uprawnień władczych organów gminy w odniesieniu do jej terytorium. Władztwo planistyczne nie daje gminie legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej terytorium. Zarzuty Gminy dotyczące rażącej niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z. nie podlegają natomiast badaniu przez Sąd w postępowaniu zainicjowanym skargą na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. W tym postępowaniu Sąd kontroluje bowiem czy zasadnie organ ocenił, że skarżąca nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, nie ocenia zaś legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z tego samego powodu Sąd nie może odnieść się do zarzutu naruszenia przez Starostę [...] art. 10 § 1 k.p.a. Nie jest wreszcie uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy ustalił dostatecznie istotne dla sprawy okoliczności, w toku postępowania zwrócił się do Gminy o wykazanie, że posiada interes prawny do złożenia odwołania tej sprawie. Okoliczność, ze skarżąca nie zgadza się z oceną organu odwoławczego (odnośnie braku jej interesu prawnego) nie oznacza jeszcze, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a. w sposób w tym przepisie określony. Na marginesie Sąd wyjaśnia skarżącej, że okoliczność, że otrzymała ona decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. "do wiadomości", a nie jako strona postępowania. Skierowanie rozstrzygnięcia do danego podmiotu nie czyni tego podmiotu automatycznie stroną postępowania administracyjnego, w którym ta decyzja została wydana. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej - takiej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.