III SA/Gl 622/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi M.J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę. 1. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...]r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]r. Nr [...] wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. (dalej: ARiMR, organ I instancji) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 dla M. J. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca). 2. Postępowanie przed organami administracji. 2.1. Z przedstawionego przez organ stanu faktycznego sprawy wynika, że organ I instancji ww decyzję przyznał jednolitą płatność obszarową JPO w wysokości [...] zł do powierzchni stwierdzonej 3,12 ha, z jednoczesnym pomniejszeniem płatności o kwotę [...] zł z tytułu zawyżenia powierzchni deklarowanej o 15,0641 % powierzchni stwierdzonej. W uzasadnieniu ARiMR przypomniał, że skarżący ubiegał się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 w trybie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r., poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Organ wskazał, że weryfikacja akt oraz analiza sprawy wszczętej na podstawie wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 dnia [...]r. w zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO) wykazała, że wnioskodawca zadeklarował jedną działkę rolną oznaczoną symbolem A o łącznej powierzchni 3,59 ha zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w woj. [...], powiecie b., gminie G., obrębie K., przedkładając szkic działki rolnej. Wniosek strony poddany został kontroli w zakresie kompletności i zgodności danych, które nie wykazały nieprawidłowości. W toku kontroli administracyjnej przeprowadzonej na kolejnym etapie obsługi sprawy z wykorzystaniem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli stwierdzono błędy. Powierzchnia deklarowana do jednolitej płatności obszarowej na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] była większa od maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) występującego na tej działce ewidencyjnej zgodnie z systemem identyfikacji działek rolnych (Dane identyfikacyjne działki ewidencyjnej: województwo [...], powiat b., gmina G. (gm. wiejska), nazwa obrębu K., numer obrębu [...], numer działki ewidencyjnej [...]). Dalej organ wyjaśnił, że w ramach kontroli administracyjnej obowiązkowo przeprowadzana jest kontrola wizualna dostępnych załączników graficznych polegająca na sprawdzeniu czytelności wprowadzonych przez rolnika oznaczeń i adnotacji, przylegania działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działkę rolną oraz weryfikacji czy zadeklarowane działki leżą na terenach kwalifikujących się do płatności. Kontrola administracyjna przebiega w oparciu o dane wektorowe PEG_JPO, Powierzchnię PEG_JPO są to powierzchnie ewidencyjno-gospodarcza wyliczane na podstawie danych wektorowych pozyskanych z obrazu ortofotomapy. W wyniku tej kontroli organ I instancji stwierdził, że maksymalna powierzchnia użytków rolnych znajdująca się w obrębie ww. działki ewidencyjnej kwalifikująca się do płatności jest mniejsza, niż zadeklarował wnioskodawca we wniosku na rok 2014. W konsekwencji z łącznej powierzchni 3,59 ha zadeklarowanej do płatności JPO, organ I instancji wykluczył powierzchnię 0,47 ha jako niekwalifikującą się do płatności. Obszar zatwierdzony przez ARiMR wyniósł 3,12 ha, a zatem zawyżenie powierzchni deklarowanej wyniosło 0,47 ha, co stanowiło 15,0641 % powierzchni stwierdzonej. 2.3. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2.12.2009r. str. 65, ze zm.), a także naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 8 oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Skarżący podniósł, iż nie został powiadomiony o kontroli, uniemożliwiono mu zapoznania się z jej wynikami. W jego ocenie, rolnika należy uprzedzić o wizycie i w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - umożliwić podpisanie sprawozdania z kontroli zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych obniżek płatności lub wykluczeń. Strona stwierdziła ponadto, iż wielkość zadeklarowanej powierzchni działki została wskazana zgodnie z informacją otrzymaną od samego organu. Skarżący otrzymał bowiem gotowy druk do wypełnienia, w którym wskazano powierzchnie działek rolnych. Nie dokonywał sam żadnej korekty powierzchni podanej przez Agencję. 2.4. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie ARiMR. W uzasadnieniu organ wskazał, iż narzędziem służącym do weryfikacji podanych przez stronę we wniosku o płatności informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zgodnie z art. 20 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu. Dalej organ II instancji argumentował, że stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie deklarowanej powierzchni podczas weryfikacji danych wniosku skutkowało wykluczeniem zawyżonych powierzchni. Wykluczenie powierzchni na etapie kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu ma wpływ na wysokość płatności i skutkuje nałożeniem sankcji powierzchniowych w sposób określony w przepisach prawa unijnego, tj. art. 57 ust. 3, art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 29 października 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r. str. 1). Natomiast art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. odnosi się do kontroli na miejscu. Jest to kontrola przeprowadzana bezpośrednio w gospodarstwie rolnika, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z punktem 32 preambuły do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zapowiadanie kontroli na miejscu w odniesieniu do kwalifikowalności lub wzajemnej zgodności powinno być dopuszczane jedynie, jeżeli nie zagraża celowi kontroli, a w każdym razie należy ustalić odpowiednie ograniczenia czasowe. Natomiast art. 27 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stanowi, iż kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Co do zasady kontrole na miejscu nie powinny być zapowiadane. Zawiadomienie rolnika o kontroli jest wykonywane wtedy, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia kontroli. Organ odwoławczy przypomniał, że kontrola administracyjna wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych odbywa się z wykorzystaniem dostępnej w systemie ZSZiK ortofotomapy, stanowiącej źródło dokonywania pomiarów powierzchni. Stosowane zasady weryfikacji powierzchni zgodne są z obowiązującym prawem wspólnotowym. Podkreślił również, że to obowiązkiem producenta rolnego jest podanie faktycznych powierzchni użytkowanych rolniczo i utrzymywanych zgodnie z normami. Składany przez niego wniosek o płatności winien być prawidłowy pod względem faktycznym i prawnym. Organ odwoławczy zauważył, że skarżący nie przedłożył dowodu na potwierdzenie deklaracji we wniosku na rok 2014, iż użytkuje powierzchnię zadeklarowaną we wniosku, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach). Organ II instancji podkreślił także, że wyraźnie ograniczona została w ustawie o płatnościach zasada czynnego udziału strony w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. W art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach określono, iż organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym nie stosuje się art. 81 kpa (wyłączono stosowanie tzw. domniemania faktycznego). Tym samym organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Organ odwoławczy podkreślił, że w kontekście art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, jakkolwiek ma charakter obligatoryjny, to jednak nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych. Muszą one być jednak przedstawione przez stronę (wyrok NSA z dnia 6.06.2012r., sygn. akt. II GSK 680/11, Lexpolonica). Dalej organ argumentował, że skarżący miał obowiązek poprawić wstępnie zadrukowany formularz wniosku na rok 2014, jeżeli jakakolwiek podana w nim informacja była błędna, a w stosownych przypadkach wskazać nowy obrys działki ewidencyjnej oraz rolnej. Wartości powierzchni PEG podane w Informacji mogą się bowiem różnić w poszczególnych okresach czasu, a wynika to z nieaktualnego obrazu ortofotomapy. Oznaczone na materiale graficznym granice działki ewidencyjnej mogą nie pokrywać się ze stanem faktycznym użytkowania, a na podstawie tak wyznaczonych granic na materiale graficznym została wstępnie określona powierzchnia kwalifikowana do płatności (PEG). Powierzchnia ta jest sukcesywnie aktualizowana z obrazem ortofotomapy. Aktualizacja PEG jest zatem procesem ciągłym a efektem końcowym prac są zgodne dane, tzn. poprawnie wyznaczone granice działek ewidencyjnych oraz poprawnie oznaczone powierzchnie niekwalifikujące się do płatności typu (las, zabudowania, wody, obszary komunikacyjne, inne). W ocenie organu II instancji, biorąc pod uwagę przepisy prawa obowiązujące w zakresie płatności obszarowych do gruntów, płatności przysługują do powierzchni działek rolnych faktycznie przez rolnika użytkowanych. Działka rolna niekoniecznie pokrywa się w całości z granicami działki ewidencyjnej, na której leży. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 działka rolna to zwarty obszar gruntu rolnego, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw, jednak w przypadku, gdy w kontekście przedmiotowego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów rolnych objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Minimalna powierzchnia działki rolnej, określona w art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynosi 0,1 ha. W świetle art. 2 pkt. 27 ww. rozporządzenia: "działka referencyjna" oznacza wyznaczony obszar geograficzny, któremu przypisany jest niepowtarzalny numer identyfikacyjny zarejestrowany w GIS w systemie identyfikacji państwa członkowskiego, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. UE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, ze zm.). Zdaniem organu, na formularzu wniosku, który skarżący złożył w ARiMR w dniu [...]r. w sekcji IX. Oświadczenia i zobowiązania - został on poinformowany o fundamentalnych zasadach obowiązujących w temacie przyznawania płatności obszarowych, co potwierdził własnoręcznym podpisem w punkcie 22. 3. Postępowanie przed Sądem I instancji. 3.1. W skardze wnioskodawca powtórzył zarzuty i argumentacje prawną, co w odwołaniu. Wskazał mianowicie na naruszenie art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 02.12.2009r. str. 65, ze zm.) a także naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej, tj. art. 6, art. 8 oraz art. 10 § 1 k.p.a. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4.1. Skarga okazała się niezasadna. 4.2. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przywołany przepis nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 4.3. Na wstępie podnieść należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji dokonane przez organ ustalenia faktyczne przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. 4.4. Przypomnieć należy, że w świetle art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. § 2 powołanego przepisu stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W tym kontekście wskazać należy, że ustawa o płatnościach modyfikuje ww zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym ograniczając, z mocy art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, udział strony w tym postępowaniu. Przypomnieć zatem należy, że art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach stanowi, iż organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym nie stosuje się art. 81 k.p.a. (wyłączono stosowanie tzw. domniemania faktycznego). W konsekwencji jeżeli strona nie złożyła wniosku dotyczącego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie. 4.5. Przenosząc powyższe uregulowania na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, że organ dokonał kontroli administracyjnej, a nie kontroli na miejscu. Już z tej przyczyny zarzut strony dotyczący pozbawienia go udziału w sprawie jest chybiony. Wskazać także należy, że zasadnie organ wskazał, że przepisy w zakresie płatności stanowią wyjątek od zasady określonej w art. 10 k.p.a., co wskazano wyżej. W konsekwencji, mając na uwadze stan faktyczny sprawy oraz przywołane regulacje prawne, trafnie organ podatkowy uznał, że nie miał obowiązku informować stronę o przeprowadzonej kontroli administracyjnej złożonego wniosku 4.6. Sąd podziela stanowisko organu, że skarżący miał obowiązek poprawić wstępnie zadrukowany formularz wniosku na rok 2014, jeżeli jakakolwiek podana w nim informacja była błędna, a także wskazać nowy obrys działki ewidencyjnej oraz rolnej. Wartości powierzchni PEG podane w Informacji mogą się bowiem różnić w poszczególnych okresach czasu, a wynika to z nieaktualnego obrazu ortofotomapy. Podnieść także należy, że na formularzu wniosku o przyznanie płatności złożonego w ARiMR w dniu [...]r. przez stronę w sekcji IX. Oświadczenia i zobowiązania – skarżący został nie tylko poinformowany o podstawowych zasadach dotyczących przyznawania płatności obszarowych, ale także potwierdził ten fakt własnoręcznym podpisem w punkcie 22. W rezultacie posiadał on stosowną wiedzę w zakresie swoich praw i obowiązków, jak również trybu postępowania w sprawie wszczętego wnioskiem o przyznanie płatności. Skoro tak, to skarżący był zobowiązany sprawdzić i skorygować obszar działki, co do której wniosek o przyznanie płatności się odnosił. Reasumując, stawiany w tych okolicznościach prawnych i faktycznych organowi zarzut nie mógł odnieść skutku. 4.8. Mając powyższe na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.